Tenemos en España una larga tradición de la gestión de la política hidráulica de las diversas cuencas a través de las Confederaciones Hidrográficas: un modelo organizativo destinado a construir y gestionar infraestructuras que permitan utilizar el máximo de los recursos hídricos de una cuenca para destinarlos a las actividades económicas (regadío e hidroelectricidad, principalmente) y a abastecer a la población.
Ante el reto de gestionar la política de aguas que emana de la Directiva Marco del Agua, basada en la protección de los ecosistemas hídricos y en la satisfacción sostenible de las necesidades de la sociedad, en el marco de las Demarcaciones Hidrográficas, y con amplia participación social, hay que preguntarse si es posible realizar esta gestión a partir de las actuales Confederaciones Hidrográficas.
Un debate apasionado sobre el modelo de la Administración del Agua, centrado en la gestión bajo el principio de la "unidad de cuenca", paradójicamente lo defienden actualmente los grupos sociales que predican que hay que usar el máximo los recursos hídricos aunque se deterioren nuestros ríos y acuíferos y los que luchan por recuperar el buen estado de los ecosistemas hídricos y que deben reducirse los usos del agua.
Quizás el debate debería enfocarse de una manera diferente y más fructífera, al comprender que la cuenca y la demarcación hidrográfica son el ámbito en el que se debe transitar de la vieja política hidráulica a la política de aguas de la DMA, que exige la "coordinación de disposiciones administrativas en las Demarcaciones Hidrográficas y designación de la Autoridad competente (o las) para la aplicación de las normas de la DMA".
Las Demarcaciones Hidrográficas europeas son, en gran parte, de carácter internacional (por ejemplo: el Danubio afecta a nueve Estados). En diversos países europeos las competencias del agua están atribuidas a las regiones (por ejemplo los Länder alemanes) y su gestión, de acuerdo a la DMA, requiere de la coordinación de objetivos y medidas entre los diversos gestores. Por tanto, la DMA prevé la flexibilidad de la gestión que cada país considere adecuado, siempre que la coordinación de políticas permita conseguir el objetivo básico del buen estado de las masas de agua.
Distribución de competencias en materia de aguas y cooperación interadministrativa en la Constitución Española
La Constitución Española en materia de competencias territoriales es tributaria del momento histórico en que se aprobó y anterior a la constitución de las propias Comunidades Autónomas.
Atribuye a la Administración Central la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma (pudiendo corresponder a las Comunidades Autónomas en las aguas intracomunitarias), lo que constituye el eje de la tradicional política hidráulica.
A las Comunidades Autónomas les reserva competencias en ordenación del territorio, agricultura, montes, pesca, medio ambiente, turismo, sanidad e higiene y el fomento de la actividad económica, con gran incidencia en la política de aguas propiciada por la DMA.
El paso de los años ha puesto en evidencia la carencia de instrumentos de coordinación y cooperación en materias interrelacionadas cuyas responsabilidades recaen en diversas Administraciones y que son imprescindibles para obtener objetivos complejos como la protección de las aguas y su uso sostenible.
Necesidad de un equilibrio de intereses competenciales
Las reformas de los Estatutos de Autonomía, de todas las Comunidades Autónomas que las han promovido a partir del año 2004 (Cataluña, Comunidad Valenciana, Andalucía, Aragón, Castilla La Mancha y Castilla León, y en fase previa el de Murcia), han dado especial relevancia a la asunción de competencias en determinados aspectos de la gestión del agua.
La Sentencia del Tribunal Constitucional (30/2011) sobre la gestión de la parte andaluza del Guadalquivir incide de nuevo en estos equilibrios de intereses y la necesidad de armonizarlos. El hecho que la legislación estatal de aguas fije la cuenca como ámbito de gestión del recurso agua, determina la competencia exclusiva de la Administración Central en las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma, pero no deslegitima las demás competencias de las Comunidades Autónomas en otras materias de gran impacto sobre la gestión de las aguas.
¿Pueden resolverse los problemas de contaminación de las aguas, cambios en la morfología de los ríos derivadas del transporte de sedimentos aportados por la erosión de suelos agrícolas, o la presión sobre los recursos hídricos ligados a las políticas agrarias o urbanísticas, sin contar con las competencias de ordenación del territorio, medio ambiente, agricultura, industria, energía, turismo, etc.?
Gran parte de las tensiones que comporta el modelo administrativo actual, de reparto de competencias en materia de aguas, derivan de la exclusividad que la Constitución atribuye a las mismas en función del territorio por el que discurren las aguas. Una interpretación basada en que el bien jurídico a preservar por el Estado en las cuencas intercomunitarias es la armonización de los intereses de todos los territorios podría allanar gran parte de los problemas, abriendo puertas a la participación en la gestión a las CC. AA., y a la cooperación entre ellas y el Estado.
Hacia un nuevo modelo federal de la gestión del agua en España
La gestión que han realizado las Comunidades Autónomas que han asumido competencias en materia de gestión de cuencas intracomunitaria, aun con claroscuros, ha sido más valiente en la reforma de la Administración del Agua. Así deben valorarse las leyes de Aguas de Cataluña y Andalucía. Asimismo el Plan Hidrológico de las cuencas internas de Cataluña ha sido valorado por sus avances en la consecución de los objetivos marcados por la DMA. Los primeros Planes Hidrológicos que han finalizado su proceso de elaboración y consulta pública son los de las cuencas internas de Baleares, Cataluña y Andalucía. Por tanto, deben desterrarse las reticencias hacia la capacidad de las CC. AA. para llevar a cabo una gestión sostenible del agua.
Debe avanzarse hacia soluciones Federales, propias del desarrollo del Estado de las Autonomías, que permitan, a la vez, la unidad de gestión de las Demarcaciones Hidrográficas intercomunitarias, garantizada por la Administración Central, con la participación activa en aspectos de la gestión de las CC. AA.; en sentido inverso en las Demarcaciones Hidrográficas intracomunitarias igualmente debería tener un papel relevante la Administración Central.
