La Política Agraria Comunitaria: pasado presente y futuro

En pleno rediseño de la Política Agraria Común (PAC) más allá de 2013, España tiene mucho que ganar si apuesta por un cambio de modelo. El actual, basado en el apoyo mayoritario a las producciones más intensivas, está en entredicho por sus importantes impactos sociales y ambientales. Reorientar las ayudas hacia aquellos agricultores y ganaderos que producen alimentos sanos y de calidad, generando empleo en el medio rural a la vez que conservan el medio ambiente permitirá legitimar la política de mayor presupuesto de la Unión Europea frente a una sociedad cada vez más exigente y concienciada. 

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De dónde venimos

La Política Agraria Común (PAC) nació hace 50 años con el objetivo de satisfacer la demanda de alimentos de los ciudadanos de la Unión Europea (UE) a precios asequibles y asegurar una renta y condiciones de vida dignas a los productores. Durante su andadura ha sufrido numerosos cambios encaminados, entre otros, a incorporar nuevos objetivos como los ambientales y de cohesión territorial para las zonas rurales. Así, los pagos se han desvinculado del nivel de producción, para evitar la sobreproducción de excedentes y sus impactos ambientales y sociales asociados; se han introducido la llamada condicionalidad, que incluye los requisitos legales de gestión y las buenas prácticas agrarias y ambientales que tienen que cumplir los beneficiarios de la mayor parte de ayudas de la PAC, y se ha ido dando un mayor peso –al menos en teoría- a las medidas de desarrollo rural. Sin embargo, queda aún camino por recorrer para que los nuevos objetivos se alcancen.

Nos enfrentamos a un nuevo proceso de reforma de la PAC que, bien aprovechado, supone una oportunidad única para lograr un modelo productivo inteligente, integrador y sostenible, acorde con las demandas de los ciudadanos europeos.

Dónde estamos: razones para el cambio

La PAC sigue siendo en la actualidad una de las políticas más relevantes de la UE, en especial para España. En primer lugar por su considerable presupuesto—el 39% del total europeo—del que somos según país beneficiario, con unos 7.000 millones de euros/año; pero también porque condiciona la forma en que se producen los alimentos que comemos y, con ello, la gestión del 80% de nuestro territorio. El buen estado de ríos y acuíferos, conseguir frenar la pérdida de biodiversidad o adaptarnos a los efectos del cambio climático, dependen en gran medida de cómo se diseñen las ayudas agrarias más allá de 2013.

En la actualidad, el 75% del presupuesto agrario se dirige hacia el llamado primer pilar de la PAC, destinado a ayudas directas y de mercado. Queda así tan sólo un 25% para las medidas de desarrollo rural o segundo pilar de la PAC, destinado a mejorar la competitividad y el comportamiento ambiental del sector agrario y forestal, así como la calidad de vida en las zonas rurales. Además, la mayor parte de las ayudas se distribuyen entre un pequeño número de explotaciones, de gran tamaño y/o de carácter intensivo. De esta forma, el 18% de los beneficiarios acaparan el 85% de los fondos, estando además muchos de ellos afincados en grandes capitales de provincia, con lo que se pierde el supuesto enfoque territorial de esta política. La PAC, se ve incapaz de frenar el abandono del medio rural y tampoco consigue asegurar la renta de los productores, que sigue siendo al menos un 10% inferior a la media de la UE.

A esta falta de consecución de los objetivos socioeconómicos para los que estaba diseñada, hay que sumarle las cuestiones ambientales. Gran parte de las ayudas contribuyen a promover modelos de producción con impactos considerables sobre el medio ambiente. Así, las explotaciones de regadío—sector que consume más del 75% del agua en nuestro país—reciben de media el triple de pagos que las de secano (WWF y SEO/BirdLife 2010). Existe, además, una clara conexión entre mayores niveles de pago y sobreexplotación de acuíferos o contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario, lo que directamente pone en jaque a la actividad agraria, pero también complica el abastecimiento de agua a poblaciones en ciertas comarcas.

Mientras, agricultores y ganaderos en la Red Natura 2000 -la iniciativa más importante para conservar la biodiversidad europea- o aquellos que con sus buenas prácticas contribuyen a preservar el buen estado de los recursos naturales, quedan prácticamente al margen de la PAC. Ello a pesar de que es precisamente ésta la agricultura que modela paisajes únicos, preserva cultivos y razas en extinción, atesora la cultura de nuestros pueblos y favorece la creación de otros empleos, como los vinculados al turismo rural o de la naturaleza. Todo ello en una clara muestra de descoordinación entre los objetivos ambientales de la UE, en especial en materia de aguas y biodiversidad, y la actual PAC. 

A dónde vamos: una apuesta valiente, pero necesaria

Con la intención de resolver estos retos pendientes, la Comisión Europea presentó en 2011 una propuesta para la PAC 2014–2020. Entre las novedades en materia ambiental figura la posibilidad de considerar a la Directiva Marco de Agua como normativa a incluir en la condicionalidad de las ayudas. En lo que respecta al primer pilar, se propone la transición hacia un pago básico para todos los productores, que abandone las referencias históricas del actual, e incluye una nueva línea de pagos verdes (greening). Éstos irían destinados a fomentar la diversificación de cultivos en las explotaciones, el mantenimiento de superficies de interés ecológico (barbechos, franjas tampón, etc.) en las mismas y proteger los pastos permanentes. En cuanto al segundo pilar, se busca su uso coordinado con el de otros fondos europeos (Fondo de Cohesión, Pesca, etc.) y se organiza en torno a seis prioridades, dos de las cuales son de carácter ambiental: restauración, conservación y mejora de los ecosistemas y eficiencia de los recursos y economía baja en carbono.

Si bien estos avances son necesarios, la propuesta de la Comisión incluye posibilidades de mejora. Éstas se basan en la premisa de que sólo con sólo con una PAC más verde no sólo estaríamos asegurando el futuro de la agricultura, al preservar el buen estado de los recursos naturales en los que se basa esta actividad, sino del medio rural en su conjunto. Además, una reorientación de la PAC (Bird Life et al. 2011) hacia actividades respetuosas con el medio ambiente aumentaría por tres su potencial para crear empleo. Para ello, el nuevo modelo debería hacer valer los principios de “dinero público para bienes públicos” y “quien contamina, paga”. Sería a su vez necesario un reequilibrio presupuestario entre pilares, destinando el 50% de los fondos a cada uno de ellos, un seguimiento y evaluación adecuados de todas las medidas y la participación de todos los interesados en esta reforma.

España, con especies singulares que dependen de la actividad agrícola y ganadera extensiva, como buitres y avutardas, y con una extensa tipología de sistemas agrarios de alto valor natural, como las dehesas, tiene más que ganar defendiendo este nuevo modelo. Con nuestro clima no se puede competir en el mercado global en cantidad, pero sí en lo referente calidad y valores ambientales asociados a modelos de producción respetuosos con el medio ambiente. Pero para ello es necesaria esta nueva PAC, que apoye a los agricultores y ganaderos que ya están en esta línea y a aquellos que quieren cambiar, puesto que los beneficios que generan no son reconocidos ni recompensados en el precio final de sus productos en el mercado.

Todos son argumentos a favor de una nueva PAC. Sólo con un nuevo modelo, que apoye a los que realmente producen alimentos sanos, sostenibles y de calidad alcanzaremos los objetivos ambientales a los que estamos comprometidos, a la vez que se crea empleo y se lucha contra la despoblación de las zonas rurales. 

La PAC condiciona la gestión del 80% del territorio de la Unión Europea y con ello la consecución de sus objetivos ambientales.

El 18% de los beneficiarios acapara el 85% de las ayudas de la PAC.

El regadío recibe de media el triple de ayudas de la PAC que el secano.

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¿Conseguirá la nueva PAC un mejor equilibrio entre el bienestar de la población del medio rural y el mantenimiento de los valores ambientales, paisajísticos y culturales?

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