Las sequías en España: Gestionarlas para minimizar sus impactos

La Directiva Marco del Agua introduce conceptos e instrumentos útiles para hacer frente a las sequías, al incorporar el principio de precaución en la gestión y la garantía de unas reservas suficientes de agua que reduzcan la vulnerabilidad de los ecosistemas y de la sociedad en su conjunto frente a este tipo de fenómenos. En el caso de sequías prolongadas y excepcionales, permite el deterioro temporal de las aguas que habrá de revertir una vez pasada esta situación excepcional. Utilizar las sequías como justificación para no aplicar la DMA adecuadamente es contraproducente y no hará sino incrementar nuestra vulnerabilidad frente a este tipo de fenómenos (ONGs 2010). El problema de fondo no son las sequías, sino el escaso margen que la (sobre) asignación de agua a usos económicos deja a la variabilidad natural del clima, como las sequías.

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¿Qué es una sequía?
 
Hay cientos de definiciones para el concepto de sequía y ninguna satisface a todos los científicos y técnicos ni es adecuada para todos los propósitos. Para la gestión del agua, destaca aquella de “Fenómeno natural no predecible que se produce principalmente por una falta de precipitación que da lugar a un descenso temporal significativo en los recursos hídricos disponibles” (Instrucción de Planificación Hidrológica). Además debe tenerse en cuenta la progresiva evolución de la sequía desde una precipitación anormalmente baja (sequía meteorológica) hacia una sequía agrícola o incluso socio-económica (con cortes de suministro).
 
Sin embargo, lo más importante es entender la diferencia entre los conceptos de sequía y escasez. Ambos fenómenos producen efectos similares (Observatorio Nacional de la Sequía y Strosser et al., 2012 recogen diferente información cualitativa y cuantitativa sobre los impactos), pero sus causas son diferentes. La sequía se debe a una variación natural de las precipitaciones, y la escasez se debe a una mala gestión o sobreexplotación del agua disponible. Por tanto también requieren diferentes medidas a tomar para su solución (Comisión Europea). 
 
Lamentablemente, en actos, declaraciones políticas y medios de comunicación sobreabunda la sequía (y su gestión a través de restricciones más o menos acertadas, obras incipientes o plegarias), y nadie asume la responsabilidad por la mala gestión conducente a la escasez que, con voluntad y planificación, sería mucho más fácil de manejar.  
 
Planificación y gestión en España
 
España ha sido capaz de generar un modelo de gestión de sequías relativamente eficaz, con un elevado control de los efectos negativos sobre los usuarios del agua. Se basa en los siguientes niveles o fases:
  • Normalidad.
  • Prealerta: durante esta fase todavía no se manifiestan los efectos de las menores precipitaciones, ya que es una etapa previa a la sequía, pero se deben establecer medidas orientadas al incremento en la vigilancia de las variables que puedan indicarnos la evolución de la sequía. A partir de esta fase se refuerza el uso estratégico de las aguas subterráneas (para más información se puede consultar: López-Geta, 2007).
  • Alerta: se intensifican los riesgos conforme progresa la sequía y las medidas se hacen igualmente más intensas, dado que también deben perseguir la prevención del deterioro de las masas de agua. En esta fase se pondrían en marcha medidas de limitación del consumo.
  • Emergencia: las medidas se deben orientar enérgicamente a minimizar el deterioro de las masas de agua y preservar los usos prioritarios incluso con la puesta en marcha medidas de restricción de los abastecimientos (ver un análisis exhaustivo en Cabrera, 2007). A su vez, en el momento del paso por este umbral hacia la normalidad (post-sequía) se deben prever medidas para la recuperación lo más rápida posible de las masas de agua.
Las medidas a tomar en cada una de estas fases se hacen operativas a través de las siguientes herramientas:
 
  • Planes Especiales de Sequía (PES) vigentes para las cuencas intercomunitarias, y en diferentes fases de elaboración en Cataluña, Andalucía, Baleares, y Galicia, y que incluyen un sistema de indicadores, y de umbrales de sequía con su vinculación correspondiente a medidas (ej. restricciones, puesta en marcha de abastecimientos alternativos, etc.).
  • Planes municipales de actuación, de obligada aprobación en municipios de más de 20.000 habitantes y aprobados en Madrid (ver para más información en Cubillo, 2007) y Málaga (EMASA), Sevilla (EMASESA) y Barcelona (Aguas Ter Llobregat) (ONS), y en elaboración para otros municipios.
  • Información actualizada sobre la situación de la sequía y de los indicadores, a través del Observatorio Nacional de la Sequía.
El resultado es tan atractivo, que ha servido de base para el desarrollo de estrategias también en Europa, en particular para guiar la elaboración de Planes de Gestión de Sequías (Comisión Europea 2007), y para determinar indicadores sobre la sequía (Comisión Europea 2012d) que está implantando el Observatorio Europeo de Sequías (EDO, Comisión Europea, 2012c). Sin embargo, hay críticas de fondo y temas que están pendientes de desarrollo, y por cuyas causas la gestión de la sequía no siempre es proactiva, eficaz, sostenible o transparente (ver también Arrojo 2007). 
 
Críticas y temas pendientes
 
La principal crítica de la gestión de la sequía en España es su limitada capacidad de acción, ya que en muchas cuencas la situación de “normalidad” ya sobrepasa niveles sostenibles de explotación  del recurso agua (ej. indicadores de explotación como el WEI (Water Exploitation Index) o el recientemente desarrollado WEI+, sobre los cuales hay información complementaria en Agencia Europea de Medio Ambiente, 2009 y 2012). Los Planes Especiales de Sequía se limitan a ser planes de contingencia con medidas a aplicar cuando la situación de sequía ya se ha manifestado (Brufao 2012). Debería resolverse en la siguiente ronda de planificación hidrológica para el 2015, acorde a las recomendaciones europeas (Comisión Europea 2012c).
 
También debe mejorarse la calibración de los indicadores y umbrales, para evitar que una (sub)cuenca pueda sufrir un deterioro acelerado de varias fases en muy poco tiempo, proceso que complicaría la implantación de medidas eficientes.
 
Los PES adolecen también de la falta de matices y análisis concretos de los diferentes usos del agua, siendo sus estudios demasiado generales para tratar con rigor las características del consumo diferenciado del agua, sobre todo en el agrario (Brufao 2012), ni consideran adecuadamente los usos ilegales del agua.
 
Queda mucho trabajo pendiente para realizar una evaluación rigurosa de la eficacia de las medidas de gestión de sequía en función de sus objetivos y teniendo en cuenta el coste de implementación. Solo así sería posible analizar alternativas y adaptar o adecuar nuestros enfoques según sea necesario (Hernández-Mora et al. 2013).
 
El análisis ambiental de los PES suele ser insuficiente, especialmente en lo que se refiere a los caudales ambientales a mantener en época de sequía en ríos y humedales, así como al análisis de la dinámica entre aguas subterráneas y superficiales (Brufao 2012). En consecuencia, no se pueden determinar umbrales del índice de estado adecuados para asegurar la calidad del ecosistema ni evitar deterioros irreversibles. Finalmente, el seguimiento ambiental se limita en general a breves menciones sobre mortandades de peces o aves acuáticas, sin abordar todos los elementos de seguimiento ambiental requerido por la Directiva Marco del Agua. Tampoco existe mucho conocimiento/experiencia sobre cómo debe gestionarse la fase de recuperación post-sequía en lo que se refiere a los ecosistemas afectados.
 
El artículo 4.6 de la DMA establece las circunstancias debidas a causas naturales o de fuerza mayor de carácter excepcional —tales como sequías prolongadas— en las que el deterioro temporal del estado de las masas de agua no constituye infracción de las disposiciones de la Directiva. Para ello debe acreditarse la adopción de todas las medidas factibles para evitar el empeoramiento de su estado y la implantación de un sistema apropiado de indicadores, entre otros requisitos, que los Planes Especiales de Sequía deberán satisfacer. El carácter del índice de estado definido en el Protocolo de Sequías y reproducido en el los PES deberá mejorarse para este propósito y para prevenir un deterioro de los abastecimientos y ecosistemas a largo plazo (Brufao 2012).
 
Finalmente, la gestión de la sequía debería ser mucho más transparente. Esta cuestión se refiere en particular a dos aspectos: 
 
  • Las decisiones sobre a quienes se restringen los consumos de agua en las fases de alerta y emergencia, no sólo referido a sectores sino a usuarios, en particular si se fomenta durante la sequía las compraventas de agua, a veces con pingües beneficios para algunos usuarios. 
  •  Las inversiones, generalmente en materia de infraestructura, que se aprueban con la excusa de la urgencia de las sequías a través de Reales Decretos, si bien tardan años en materializarse y en el mejor de los casos sólo sirven para mejorar la situación ante la siguiente sequía.
 

“…La escasez de agua y el estrés hídrico… se prevé afectarán en 2030 a aproximadamente la mitad de las cuencas hidrográficas de la Unión Europea…” (Comisión Europea, 2012e).

En España, hay Planes Especiales de Sequía aprobados para las cuencas comunitarias, y en las cuencas gestionadas por las Comunidades Autónomas están en diferentes fases de elaboración. En Europa, hay al menos 78 cuencas con planes o herramientas para gestionar las sequías (Comisión Europea, 2012b).

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