La planificación hidrológica en España (primer y segundo ciclo)

En la primera generación de planes hidrológicos no hubo ocasión para la innovación debido a la premura final para aprobarlos antes de agotar su periodo de vigencia teórico (2015), manteniendo en líneas generales la orientación de los planes (de 1998) anteriores a la Directiva Marco del Agua (DMA). Los planes de la segunda generación (2015-2021) han sido continuistas respecto a los planes del primer ciclo y no incorporan variaciones sustanciales lo que ha significado una pérdida de oportunidad para conseguir unos planes hidrológicos que respondan a los requerimientos de la DMA y velen por el buen estado de nuestros ríos.

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El Observatorio de Políticas de Agua (OPPA) abordó una evaluación del primer (2009-2015) y segundo ciclo (2015-2021) de planificación hidrológica en España dando como resultado dos informes que reflejan un escaso nivel de cumplimiento de la DMA.

De los informes de cada uno de los ciclos se destacan las siguientes conclusiones:

1º ciclo de planificación (2009-2015):

La aprobación de los planes hidrológicos del primer ciclo se retrasó al extremo de que su entrada en vigor tuvo un carácter testimonial, lo que implicó dar por perdido ese ciclo.

Se identificaron deficiencias graves de gobernanza, tanto por lo que se refiere al papel efectivo de coordinación del Comité de Autoridades Competentes como a los procesos de participación real del público y las partes interesadas. Los procesos de participación pública no fueron efectivos para influir en las cuestiones de calado, como la consecución de los objetivos ambientales, los programas de medidas y los costes.

En la mayor parte de las masas de agua la relación estado-presiones-objetivos-medidas-resultados no se definió de manera concreta y trazable. En un gran número de masas no estaba definido su estado ecológico, carencias en el establecimiento de condiciones de referencia y falta de aplicación de indicadores clave requeridos por la DMA, como los de alteración hidrológica, alteración hidromorfológica o los relativos a peces. Además, los caudales ambientales tampoco se establecían para muchas masas. En los casos en los que se había  fijado, los caudales ambientales no estaban vinculados al estado de las masas de agua. En la mayoría de demarcaciones la concertación de caudales fue insuficiente o inexistente.

En la mayoría de las demarcaciones no aparecían objetivos específicos de conservación de las masas de los lugares Natura 2000, lo que incumple el artículo 4.1.c de la DMA y amenaza la conservación de tales espacios protegidos.

En buena parte de las demarcaciones se habían aplicado prórrogas generalizadas para alcanzar el buen estado de las masas de agua, prórrogas que no estaban adecuadamente justificadas en base a costes desproporcionados, como requiere la DMA.

Los programas de medidas seguían centrados en el fomento de obras para el incremento de la oferta y la satisfacción de las demandas, sobre todo el regadío. La mayor parte del presupuesto de los programas de medidas se asignaba a estas obras mientras que a las medidas básicas ambientales se asignan presupuestos mucho más reducidos. Además, las medidas se habían establecido sin una vinculación con los objetivos ambientales a escala de masa de agua, sin la exigida evaluación coste-eficacia, sin evaluar su impacto sobre el estado ecológico de las masas y sin un calendario claro de ejecución y financiación.

La recuperación de costes seguía manteniéndose en niveles muy bajos. Además de no considerar costes ambientales y del recurso, se utilizan artificios contables para rebajar la cuantía de los costes totales y no se aplica el principio de quien contamina (deteriora) paga.

En la mayoría de las demarcaciones, los procedimientos de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) únicamente  planteaban algunas alternativas genéricas a las medidas aprobadas que en la práctica no eran tales, lo que desvirtúa los efectos reales de la EAE.

2º ciclo de planificación (2015-2021):

(Nota: se analizaron nueve demarcaciones: Segura, Ebro, Guadalete-Barbate, Tajo, Baleares, Cuencas Mediterráneas Andaluzas, Guadiana, Tinto, Odiel y Piedras, Guadalquivir y Cantábrico Occidental)

De forma general los de planes hidrológicos del segundo ciclo de planificación son continuistas con respecto a los planes del primer ciclo. No se constararon mejoras significativas en más de un aspecto clave de los nueve analizados y dominan los aspectos clave sin mejoras.

No sólo no se detectaron mejoras de la participación pública en ninguno de los planes analizados sino que en general la participación activa ha disminuido con respecto al primer ciclo de planificación. De forma generalizada se han reducido de forma drástica los eventos de participación y las iniciativas para fomentar la participación pública. Además se constató también una insuficiente transparencia en la información puesta a disposición del público.

Un problema importante y generalizado en el conjunto de demarcaciones es la no inclusión de las actuaciones de satisfacción de las demandas de agua, nuevas centrales hidroeléctricas y nuevas obras hidráulicas, en el inventario de presiones. En la mayoría de las demarcaciones no se actualizó la información de presiones e impactos, aparecen cambios no justificados en la delimitación o tipificación de las masas  y las presiones inventariadas son muy inferiores a las del plan anterior sin que se justifiquen las razones.

Se redujeron el número de puntos de control, la insuficiente cobertura espacial de los mismos y la reducción en las frecuencias de muestreo. En muchos casos se constaron datos no actualizados y paralización de los programas de seguimiento, justificados por la existencia de recortes presupuestarios.

Uno de los problemas más preocupantes y extendidos fue la ausencia de indicadores clave en la determinación del estado ecológico, como son los indicadores de peces y los indicadores hidromorfológicos. Igualmente permanecen masas sin definición de estado, se aprecian incoherencias entre los resultados de los indicadores y la identificación del estado global y falta de transparencia en las metodologías aplicadas.

Se apreciaron mejoras menores en los objetivos de las masas de agua en algunas demarcaciones aunque en la mayoría esas mejoras fueron inexistentes.

Ninguno de los planes analizados establecía objetivos ambientales adicionales específicos para las masas de agua situadas en la red Natura 2000, lo que implica un claro incumplimiento de la Directiva Marco del Agua. Y,  en buena parte de las demarcaciones también se identificó una erosión de objetivos ambientales en comparación con los planes hidrológicos del primer ciclo, a través de una aplicación más extensiva de los artículos 4.3 a 4.7 de la Directiva.

Por otra parte, en la demarcación del Ebro persisten valores de caudales ambientales significativamente inferiores a los propuestos en los estudios científico-técnicos. En otras demarcaciones la información sobre masas protegidas no mejora o disminuye  y con respecto al plan anterior se omite información sobre nuevas modificaciones por presas.

De forma general, la aplicación de las exenciones sigue sin justificarse de forma adecuada en ninguno de los planes.

En el programa de medidas uno de los problemas más importantes y común a todas las demarcaciones analizadas es que las actuaciones para satisfacer demandas de agua (para regadío y para abastecimiento) y las obras hidráulicas propuestas se incluyen en el Programa de Medidas, cuando deberían ser consideradas presiones sobre las masas de agua que inciden en su deterioro. Por otra parte, con respecto al plan anterior se constata una disminución general en el presupuesto de los Programas de Medidas. En ninguna de las demarcaciones se ha evaluado la eficacia de las medidas del plan vigente, ni se analizan medidas alternativas a las planteadas, como las de gestión de la demanda, que son insignificantes, ni se justifican las medidas incluidas con un análisis coste-eficacia.

De forma general la información aportada sobre la relación entre las presiones, el estado, los objetivos y las medidas que se plantean es muy deficiente, genérica, y no concretada a escala de masa de agua, con lo que no es posible determinar la efectividad potencial de las medidas en las masas de agua a las que afectan. No se justifica cómo las medidas aplicadas permitirá reducir las presiones ni alcanzar los objetivos ambientales ni se cuantifican las mejoradas esperadas por cada medida.

En cuanto al análisis económico uno de los principales problemas detectados, común al conjunto de demarcaciones, es que los costes ambientales no son incluidos en la recuperación de costes, pese a que en muchos casos tales costes ambientales cuentan con algún tipo de cuantificación. En ninguna de las demarcaciones se presenta un análisis coste-eficacia que sustente la selección de medidas del plan.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La escasa o nula ambición a la hora de aplicar la Directiva y el mantenimiento de las viejas inercias de fomento de la obra hidráulica y satisfacción de las demandas quedan crudamente reflejados en casos tan relevantes como el Delta del Ebro, la Cuenca Alta del Guadiana, Doñana, l’Albufera de Valencia y el Estuario del Guadalquivir.

El primer ciclo de planificación en el marco de la DMA se ha caracterizado en España por una incorporación retórica del lenguaje de la DMA sin aproximación conceptual y metodológica a la misma ni efectos prácticos reales.

En el segundo ciclo de planificación cabe destacar que en muchos casos se produce un deteriorio tanto en el contenido/ambición de los nuevos planes como en la cantidad y calidad de la información presentada.

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¿Por qué los planes hidrológicos del primer y segundo ciclo son similares?

¿A qué razones puede responder la escasa participación pública llevada a cabo por la Administración en el segundo ciclo de planificación?

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