¿Quién tiene la competencia de la planificación y la gestión del agua en España?

En España el debate apasionado sobre el modelo de la administración del agua está centrado en el principio de la “unidad de gestión de cuenca”. La experiencia revela que la aplicación de este modelo ha deteriorado mucho nuestros ríos y acuíferos y no garantiza en épocas de sequía los usos actuales. Paradójicamente lo defienden los grupos sociales que  predican que hay que usar el máximo los recursos hídricos aunque se deterioren nuestros ríos y acuíferos y los que luchan por recuperar el buen estado de los ecosistemas hídricos propugnando que se reduzcan los usos del agua. Quizás el debate debería enfocarse de una manera diferente y más fructífera: integración de políticas y participación pública.

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La planificación y gestión del agua es una materia regulada por la Constitución Española de 1978, que la atribuye como competencia exclusiva del Estado en el artículo 149.1.22ª: La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma. La Constitución utiliza, por tanto, un criterio territorial para delimitar las competencias exclusivas del Estado en materia de aguas, pudiendo corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos, las competencias sobre las aguas que discurran únicamente por su territorio.

La Ley de Aguas de 1985 instauró el principio de unidad de gestión de la cuenca hidrográfica, incorporado también por el derecho europeo en la Directiva Marco del Agua de 2000, ampliándolo a las aguas de transición y costeras asociadas, constituyendo la Demarcación Hidrográfica.

La cuenca hidrográfica se ha convertido por determinación de la ley de Aguas en la unidad territorial que delimita las competencias estatales (cuencas intercomunitarias) o autonómicas (cuencas intracomunitarias) sobre las aguas. La gestión de las aguas corresponde, en estos ámbitos a los organismos de cuenca, que en las cuencas intercomunitarias se denominan Confederaciones Hidrográficas, de larga tradición en España. Esta delimitación territorial suscitó polémica desde varias Comunidades Autónomas, que interpusieron un Recurso de Constitucionalidad. El Tribunal Constitucional (STC 277/1988, de 29 de noviembre) consideró adecuada esta interpretación constitucional, aunque consideró que el legislador estatal podría haber utilizado otras.

El agua como patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal (Considerando 1º, DMA), más que como recurso, debe influir a gran parte de las políticas públicas, y es influida a su vez por ellas. Es de especial relevancia su relación con la protección del medio ambiente, la ordenación del territorio, la sanidad e higiene, la agricultura y la ganadería, los montes, el turismo y el fomento del desarrollo económico, competencias  de las Comunidades Autónomas. Es por ello imprescindible la coordinación de las Administraciones Central y Autonómicas para ejercer sus competencias concurrentes en materia de aguas. La citada Sentencia del Constitucional señala en 28 ocasiones esta necesidad de coordinación.

El paso de los años ha puesto en evidencia la carencia de instrumentos de coordinación y cooperación en materias interrelacionadas cuyas responsabilidades recaen en diversas Administraciones y que son imprescindibles para obtener objetivos complejos como la protección de las aguas y su uso sostenible. Las Comunidades Autónomas se han sentido poco vinculadas a la gestión de las Confederaciones Hidrográficas, lo que ha producido tensiones desde la aprobación de la Ley de Aguas,  que han aflorado en la elaboración de las Reformas de los Estatutos de Autonomía a partir de 2005 (Catalunya, Comunidad Valenciana, Andalucía, Aragón, Castilla La Mancha y Castilla León). Todas ellas han dado especial relevancia a la asunción de competencias en determinados aspectos de la gestión del agua, y en algunos casos se ha pretendido incidir, por activa o por pasiva, en el uso del agua en otras Comunidades Autónomas. Las Sentencias del Tribunal Constitucional de 2011, declarando nulas las competencias autonómicas de gestión sobre los ríos intercomunitarios del Guadalquivir y el Duero ha frenado temporalmente el proceso.

Más allá de la atribución de la gestión y planificación del agua a la Administración Central o Autonómica, la Ley de Aguas considera legislación básica del Estado gran parte de los instrumentos para llevarlas a cabo:

  • Los ríos, acuíferos, lagos, marismas, estuarios y aguas costeras están considerados como Dominio Público Estatal.
  • La gestión debe hacerse a través de los organismos de cuenca, en los que deben participar las Administraciones Central, Autonómica y Local, los usuarios y una representación de asociaciones de defensa de intereses ambientales, económicos y sociales.
  • Para conseguir el buen estado de las masas de agua, la protección del dominio público y de las aguas deben elaborarse los Planes Hidrológicos de Demarcación, que serán aprobados por el Consejo de Ministros.
  • El uso del dominio público y de las aguas está sujeto a autorización u concesión, que debe inscribirse en el Registro de Aguas.
  • Los usuarios del agua de una misma toma o concesión deben constituirse en comunidades de usuarios.
  • Los usuarios del dominio público y de las aguas están sujetos a cánones o tarifas de uso.
  • Existe un régimen específico de infracciones y sanciones en materia de aguas.
  • Las obras hidráulicas tienen un régimen jurídico especial y pueden ser declaradas de interés general.

El modelo de gestión y planificación del agua en España es anterior a la promulgación de la Directiva Marco del Agua en el año 2000 y, aunque formalmente se han transpuesto los principios y objetivos de ésta, después de 12 años de vigencia no se ha conseguido cumplir los plazos de elaboración de los programas de medidas para conseguir el buen estado ecológico de las masas de agua, a incluir en los Planes Hidrológicos, ni es previsible que se alcance en el horizonte de 2015 este objetivo básico de la DMA.

Es urgente repensar, entre todos los interesados, los cambios a introducir en la gestión y planificación del agua en España para que podamos revertir cuanto antes la degradación de nuestros ríos y acuíferos y realizar un uso sostenible del agua basada en la protección a largo plazo de los recursos hídricos disponibles.

La Ley de Aguas prima el uso del agua frente a la protección de los ecosistemas hídricos, en discrepancia con la Directiva Marco de Agua.

Las Comunidades Autónomas no perciben que sus competencias relacionadas con el agua puedan desarrollarse en el marco actual de las Confederaciones Hidrográficas de cuencas intercomunitarias.

La participación en la gestión de los Organismos de Cuenca está circunscrita a los usuarios, con un tercio de miembros, habiéndose ampliado recientemente a una débil representación de organizaciones que representen intereses ambientales, económicos o sociales, en algún órgano de gestión.

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¿Es adecuada la distribución de competencias en la gestión y planificación del agua en España, o debería mejorarse a través de un órgano coordinador de las diversas administraciones y en el que se integraran adecuadamente todos los sectores interesados en el agua, y no solo los usuarios?

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