¿Cómo gestionamos el agua en España?

La  gestión del agua en España históricamente se ha basadoen la realización de obras públicas. Otros aspectos básicos como son el conocimiento real del estado físico, químico y jurídico de las masas de agua, la documentación y actualización de dicho conocimiento, etc., no encuentran hoy soporte adecuado en la estructura organizativa española. La estructura y funcionamiento de las Confederaciones Hidrográficas, principales órganos de gestión del agua en las cuencas que cruzan más de una Comunidad Autónoma, responden a una visión tradicional y compartimentada de la gestión del agua. Sus órganos de gestión no garantizan una gestión transparente y participativa, por lo que urge una renovación estructural de las mismas.

 

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La gestión del agua en España viene fundamentalmente marcada por cuatro aspectos fundamentales:

  • La escasez y variabilidad temporal del recurso en gran parte del Estado, que ha provocado y provoca verdaderos enfrentamientos (guerras, coloquialmente) por su disponibilidad, práctica o teórica.
  • El complejo marco competencial, en el que desde el más pequeño de los Ayuntamientos hasta la Administración General del Estado, tienen sus correspondientes competencias, pasando por las Administraciones Autonómicas e incluso, en algunos casos, las Provinciales. Plantear actuaciones de gestión integral de recursos, que incluyan aguas regeneradas o procedentes de desalación, conjuntamente con superficiales y subterráneas es, en ocasiones, competencialmente inviable.
  • El desarrollo en el siglo XX de un complejo cuerpo legislativo que, si bien con ambiciosos planteamientos iniciales, ha evolucionado a una importante complejidad jurídica y el consiguiente distanciamiento del debate público sosegado.
  • La evolución de los diferentes organismos creados en el siglo pasado, también inicialmente con nobles intenciones, aparecen hoy como cajas grises donde la administración y los principales usuarios deciden según diversos intereses, con escasa transparencia y casi nula participación pública.

Por otro lado, la gestión del agua en España se ha basado excesivamente en la realización de obras públicas convenientemente subvencionadas a los beneficiarios de las mismas. Los programas de modernización de regadíos y de realización de obras hidráulicas comenzados a principios del siglo XX, han pasado, en muchas ocasiones, de ser un medio necesario para gestionar el recurso, a ser una finalidad en sí mismas. Aspectos básicos para realizar una buena gestión, como son el conocimiento real del estado físico, químico y jurídico de las masas de agua, la documentación y actualización de dicho conocimiento, su disponibilidad por cualquier persona interesada y la colaboración y razonamiento en la toma de decisiones, no encuentra hoy soporte adecuado en la estructura organizativa española.

En territorios dónde la gestión y planificación del agua es competencia autonómica, son los organismos creados por sus respectivos gobiernos, generalmente Agencias de Agua, las encargadas de llevarlas a cabo. En el resto de territorios de competencia estatal, que son la mayor parte del estado español y, por supuesto todos los grandes ríos de la península, son las Confederaciones Hidrográficas las encargadas de hacerlo.

Las Confederaciones Hidrográficas, se crearon como Organismos Autónomos por Real Decreto de 1926, de 5 de Marzo, en el marco de la Ley de Aguas de 1879, con el objetivo de disponer de una autoridad única en el ámbito de cada cuenca fluvial y que agrupase a todos los usuarios en los órganos de gestión. El principio de la cuenca como unidad de gestión ya se definió en España hace casi 80 años.

Las Confederaciones, con su carácter de Organismo Autónomo, realizan y aprueban su propio presupuesto, sus líneas de actuación, y ejercen el control y seguimiento del Dominio Público Hidráulico, incluyendo la actividad inspectora, sancionadora y, otorgando en su caso las autorizaciones, permisos y concesiones a los que haya lugar. También las Confederaciones realizan, por encargo del Ministerio correspondiente, las obras definidas como de Interés General del Estado, en la ley que corresponda, bien sea de Presupuestos Generales del Estado, de Plan Hidrológico Nacional o cualquier otra.

Desde su creación y con el paso de los años, las Confederaciones se han ido adaptando a las nuevas leyes y reglamentos promulgados, sin variar sustancialmente el carácter con el que se fundaron, siempre coordinadas desde el Ministerio que disfruta de competencias en materia hídrica (Obras Públicas, Fomento, Medio Ambiente, Agricultura y Medio Ambiente, etc.). La actual estructura de la Confederaciones Hidrográficas, responde a una visión tradicional y compartimentada de la gestión del agua. Así, las obras y explotación del recurso quedan separadas de las labores de gestión del dominio público, integradas en la Comisaría de Aguas. Por otro lado, la importante función de planificación y participación queda reducida a una pequeña Oficina de Planificación Hidrológica.

Existen también un conjunto de empresas públicas de agua, dependientes del Ministerio de Hacienda, cuya función es la realización de obras de interés general del Estado a través de convenios con los futuros usuarios para la recuperación de los costes de construcción, mantenimiento y explotación. Las actuaciones que realizan son inspeccionadas por la Confederación Hidrográfica del ámbito territorial correspondiente.

Actualmente, la gestión diaria del agua se realiza desde las Confederaciones Hidrográficas en base a diferentes juntas y comisiones, formadas únicamente por representantes de los usuarios y de los responsables de la Confederación. Se trata fundamentalmente de:

  •  Junta de explotación, para fijar las tarifas y cánones por el uso del agua a los diferentes usuarios.
  • Comisión de desembalse, para fijar los regímenes de desembalse de agua para atender las necesidades de todo tipo de consumo.

En ambos casos se reúnen cuando las circunstancias lo aconsejan.

El órgano de gobierno de la Confederación es la Junta de Gobierno, en la que existen representantes de todas las administraciones, del Estado, y de las Comunidades Autónomas y Provincias del ámbito territorial correspondiente. Además, al menos un tercio del total de sus miembros son representantes de los usuarios. No existen pues representantes de la sociedad civil (asociaciones ecologistas, representantes empresariales, sindicatos, universidades, etc.). La forma de elección de sus miembros hace que los representantes de los usuarios varíen muy poco, y sean generalmente los dirigentes de las grandes comunidades de regantes de aguas superficiales. Por otro lado, y ante la indefinición de una política nacional de agua y las tensiones territoriales por su apropiación, las posiciones de los representantes de las administraciones públicas en la Junta de Gobierno suele responder a criterios de partido político, arrastrando muchas veces a los representantes de los usuarios, en función el territorio en el que éstos se encuentren.

El órgano de participación pública y planificación, según el artículo 26.3 del texto refundido de la Ley de Aguas, es Consejo del Agua de la Demarcación, entendiendo como demarcación hidrográfica, según la Directiva Marco Europea del Agua, la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas. Es pues el lugar en el que se tratan las cuestiones de interés general para la Demarcación.

El Consejo del Agua de la Demarcación tiene una constitución muy semejante a la de la Junta de Gobierno, hasta el punto de que la mayoría de sus miembros son las mismas personas. Administraciones y usuarios ocupan la amplia mayoría de sus miembros, existiendo un pequeño grupo de representantes de las asociaciones y organizaciones de defensa de intereses ambientales, económicos y sociales relacionados con el agua. La incongruencia de esta composición, con una manifiesta confusión entre participación pública y participación interesada, lleva a que se repitan debates competenciales y territoriales, sin entrar en los temas para los que el Consejo se crea.

Es imprescindible una profunda renovación de estos órganos de gestión. Tanto la composición de los mismos, como las estructuras internas deben responder más a criterios de transparencia y participación en la gestión, que a criterios de relación entre administración y usuarios. Además, es necesario generar mecanismos de colaboración entre administraciones, con compromisos y objetivos definidos, además de disponer de instrumentos de control de esa colaboración. El Comité de Autoridades Competentes, órgano pensado para ello, no dispone de la reglamentación adecuada para llevarla a cabo.

 

Desde su creación, las Confederaciones Hidrográficas se han ido adaptando a las nuevas leyes y reglamentos promulgados, sin variar sustancialmente el carácter con el que se fundaron ni sus pautas de funcionamiento.

Con la actual estructura de la Confederaciones Hidrográficas, la importante función de planificación y participación queda reducida a una pequeña Oficina de Planificación Hidrológica.

Es imprescindible una profunda renovación de las Juntas de Gobierno y de los Consejo del Agua como órganos de gestión de las Confederaciones Hidrográficas.

Además, es necesario generar mecanismos de colaboración entre administraciones, con compromisos y objetivos definidos, además de disponer de instrumentos de control de esa colaboración.

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¿Responde la actual estructura de la Confederaciones Hidrográficas a los principios de la Directiva Marco del Agua?

¿Existen mecanismos eficaces de colaboración entre las distintas administraciones competentes en la gestión del agua en España? ¿Cómo se podrían optimizar estos mecanismos?

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