"Mercados públicos" para gestionar la escasez

En España, como respuesta a la sequía de los 90, se aprobó en 1999 una reforma de la Ley de Aguas que introdujo dos opciones de transferencia de derechos: los contratos de cesión y los centros de intercambio, como herramientas para flexibilizar el sistema concesional en la gestión de sequías.

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A principios de los 90, el Oeste de EEUU sufrió la mayor sequía del siglo XX, con apenas un 28% de las precipitaciones medias. En estas circunstancias se creó el llamado Banco de Aguas de California, bajo la responsabilidad del Estado de California. El objetivo era reasignar los recursos disponibles atendiendo las necesidades más críticas. El Banco negoció transferencias coyunturales en sequía, sin afectar a las concesiones propiamente dichas.

Tras estimar el déficit de los usuarios en emergencia, el Banco lanzó ofertas para recuperar derechos concesionales, que luego reasignaría entre dichos usuarios. Éstos debían pagar un precio que cubriera el coste del rescate concesional, gastos de transporte y gestión, así como la cesión de una proporción de esas transferencias para caudales ambientales.

Sólo podían ser compradores quienes cumplieran exigentes condiciones de ahorro, eficiencia y buena gestión de sus propios recursos; mientras los cedentes, generalmente regantes, sólo podían transferir hasta un 20% de su concesión, dejando en barbecho parte de su explotación.

En este marco, las demandas en emergencia sumaron 614 hm3; el Banco recuperó 1.012 hm3, es decir el 1,5% del total de usos en California, pagando un precio medio de 0,08 €/m3 (costes de 1991 no actualizados). Sin embargo, cuando esas demandas críticas se confrontaron al precio de reasignación, 0,11 €/m3 más costes de transporte, disminuyeron en un 22%, reasignándose tan sólo 481 hm3. El balance global del Banco podría resumirse así: 73 millones € (1991 sin actualizar) de beneficio global, 1000 puestos de trabajo, más de 500 hm3 de caudales ambientales y una buena aceptación social.

Experiencias similares se han dado en otros Estados Norteamericanos, en Australia y en España.

En nuestro país, como respuesta a la sequía de los 90, se aprobó en 1999 una reforma de la Ley de Aguas que introdujo dos opciones de transferencia de derechos: los contratos de cesión y los centros de intercambio, como herramientas para flexibilizar el sistema concesional en la gestión de sequías. Más adelante, en 2006, el Gobierno permitiría que los centros de intercambio fueran también una herramienta para conseguir objetivos medioambientales.Se abría así la posibilidad de realizar ofertas públicas de adquisición permanente de derechos de uso del agua, a fin de recuperar el buen estado de acuíferos sobreexplotados.

Los centros de intercambio permiten a las Confederaciones y Agencias Autonómicas, responsables de cada cuenca, realizar ofertas públicas de adquisición de derechos de uso privativos de agua a cambio de una compensación económica, para reasignarlos a otros usuarios en emergencia previo pago de un precio fijado por la Administración. Los contratos de cesión son acuerdos entre titulares de derechos de uso para realizar transferencias temporales, previa autorización administrativa.

Ambas figuras pretenden flexibilizar el principio concesional según el cual “el agua que se conceda quedará adscrita a los usos indicados en el título concesional, sin que pueda ser aplicada a otros distintos, ni a terrenos diferentes si se tratase de riegos”. Más allá de mejorar la eficiencia en sequía, se trata de mejorar la gobernanza de la escasez, mejorando los niveles de aceptabilidad social, en la medida que hay mutuo acuerdo bajo compensación económica. Dicha compensación hace emerger el llamado coste del recurso, que la Directiva Marco del Agua prevé dentro del principio de recuperación de costes (costes financieros, ambientales y del recurso), como el coste de oportunidad que surge, desde esta lógica de reasignación de derechos de uso, cuando hay menos recursos que demandas.

Otra figura que tiene una interesante proyección en otros países es la de los contratos de opción que operan a modo de seguro de sequía. Se suelen negociar entre ciudades vulnerables y comunidades de regantes, que acuerdan reservar y ceder caudales de sus concesiones en años de sequía, a cambio de un pago sistemático anual por parte de la ciudad en cuestión.

Es importante reseñar que estas figuras de transferencia de derechos deben aplicarse en el contexto de un sistema concesional que no debe ser relegado, sino reforzado por las mismas. Su carácter excepcional exige la pertinente justificación para aplicarse, evitando cualquier tendencia de patrimonialización privada de las concesiones.

Además, se deben evitar posibles impactos ambientales de las transferencias. Es importante tener en cuenta las funciones ambientales, tanto de los caudales transferidos, como de sus retornos en los usos originarios. En caso de que el punto de detracción para el nuevo uso esté aguas arriba del anterior, será preciso valorar las funciones ambientales de esos caudales en el tramo entre ambas tomas. Si el nuevo uso implicara un trasvase a otra cuenca, sería preciso estimar el porcentaje de retorno del uso originario para dejarlo en la naturaleza, calculándose lo que legalmente se conoce como caudal intercambiable.

El informe elaborado en 2007 sobre la aplicación de estas figuras de mercado público durante la sequía del 2004-2006, ofreció un balance crítico que podemos resumir así:

  1. El trabajo realizado por el Centro de Intercambio del Alto Guadiana, como pieza clave del Plan Especial del Alto Guadiana, se valoró en lo esencial como positivo, al reducir las extracciones de los acuíferos sobreexplotados de la Mancha, con una compensación objetiva del lucro cesante para quienes cedieron derechos de forma permanente.
  2.  En lo que se refiere a los múltiples contratos de cesión, aprobados por la Administración, bajo la presión de la emergencia, la valoración es mucho más crítica, constatándose que:
    • No hubo vigilancia sobre las funciones ambientales de los caudales transferidos.
    • No se calcularon los caudales intercambiables, restando pérdidas, ineficiencias y retornos del uso original que deberían haber quedado en los cauces naturales.
    • En emergencia, los costes pagados desbordaron ampliamente el lucro cesante.

En todo caso, en la medida que los sistemas concesionales han estado vinculados a los tradicionales modelos “de oferta”, siempre se ha considerado viable satisfacer nuevas demandas. Hoy la disponibilidad sostenible de caudales no sólo ha sido desbordada en muchas cuencas, sino que se afrontan riegos de sequía más agudos por cambio climático.  En este contexto, la necesidad de flexibilizar el sistema concesional, sin perder las esencias del dominio público sobre caudales y ecosistemas, es cada vez más apremiante. 

Los centros de intercambio permiten realizar ofertas públicas para recuperar derechos de uso privativos de agua a cambio de una compensación económica, a fin de reasignarlos a otros usuarios en emergencia previo pago de los costes cubiertos por la Administración.

Los contratos de cesión son acuerdos entre titulares de derechos de uso para realizar transferencias temporales, previa autorización administrativa.

La necesidad de flexibilizar el sistema concesional, sin perder las esencias del dominio público sobre caudales y ecosistemas, es cada vez más apremiante.

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¿La experiencia práctica de los contratos de cesión y de los centros de intercambio ha sido satisfactoria? ¿Qué problemas se han podido detectar?

¿Estas figuras pueden servir para conseguir objetivos medioambientales?

Más allá de los ciclos de sequía, en casos de sobreexplotación de acuíferos o de saturación de demanda sobre los caudales disponibles en una cuenca ¿sería razonable usar la figura de los centros de intercambio para reasignar usos respetando los límites de sostenibilidad? Justificar la respuesta.

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