Experiencias en el ámbito económico para la gestión de las aguas pluviales

Estado de la cuestión

En el ámbito económico, la Directiva Marco del Agua (DMA 60/2000/EC) establece:

  • El principio de recuperación de costes de los servicios del agua
  • El principio de quien contamina paga y que la política de precios del agua se diseñe con el objetivo de proporcionar incentivos para el uso eficiente del agua
  • La recuperación de costes de los servicios relacionados con el agua

El artículo 9 de la DMA también específica que el principio de recuperación de costes ha de considerar no solo el coste financiero de los servicios sino también los costes ambientales y los del recurso.

La aplicación de la DMA en el contexto de la gestión de las aguas pluviales no es sencilla. En primer lugar, porque la propia DMA, en su artículo 2, deja fuera de la definición de los servicios relacionados con el agua a las redes de drenaje de aguas pluviales, dificultando así la estimación del grado de recuperación de costes incluyendo los costes ambientales y los de recurso. Así, la recuperación de costes debería tener en cuenta no sólo el coste de gestionar las aguas pluviales, sino también la posibilidad de fallo del sistema y los impactos que esos fallos pueden generar sobre valores tangibles e intangibles para la sociedad.

Por otra parte, algunos de los factores clave en la gestión de las aguas pluviales, como pueden ser el porcentaje de superficie impermeable o las diferentes actividades contaminantes realizadas, pueden ser controlados a través de distintos instrumentos políticos (medidas de ordenación del territorio y urbanismo, incentivos financieros, etc). En este sentido, el principio de que quien contamina paga es aplicable.

Para poder aplicar este principio es importante tener en cuenta:

  • Todos los costes asociados a la gestión de las aguas pluviales: no sólo los de diseño y construcción, sino también los de mantenimiento, rehabilitación, control, etc.
  • Cualquier actividad nueva que suponga una alteración de algún aspecto del ciclo hidrológico, deberá internalizar el coste de las infraestructuras de gestión de aguas pluviales necesarias para no provocar contaminación directa o indirecta derivada de la escorrentía.
  • Cualquier actividad potencialmente contaminante debe contribuir económicamente a evitar estas posibles contaminaciones. Por ejemplo, en un ámbito urbano, se podría crear un impuesto que tuviese en cuenta que el aumento de la superficie impermeable aumenta la contaminación de las masas de agua receptoras.

Pero la aplicación de las medidas que garanticen el cumplimiento del principio de quien contamina paga es delicada y compleja por varios motivos: la impopularidad de la implementación de impuestos, la dificultad de un control exhaustivo de las aguas pluviales en origen siendo necesarias las instalaciones a gran escala, y las desigualdades geográficas que pueden darse entre zonas más elevadas, donde los problemas de pluviales son menores, y las zonas bajas.

Se trata, por tanto, de introducir criterios de racionalidad económica a través de políticas tarifarias que incluyan medidas sociales complementarias que permitan gestionar objetivos de equidad social o interterritorial.

Una buena herramienta para gestionar las aguas pluviales es la de los incentivos económicos. La aplicación de una política de precios acertada debería velar, con las limitaciones vistas anteriormente, por el cumplimiento del principio de quien contamina paga y, en la medida de lo posible, por la recuperación de costes.

En este sentido, sería importante, en donde haya redes separativas, que las cargas fiscales asociadas a ambas sean independientes. En todo caso, estas cargas deberían aumentar con la superficie de las cubiertas recogidas o, mejor aún, con el área impermeable total recogida. Además, deberían existir recargos,  por ejemplo, por cubiertas metálicas que pueden añadir metales pesados a las aguas pluviales, que se calcularían a partir del coste del tratamiento necesario.

Además, cualquier carga impositiva debería ir acompañada de desgravaciones fiscales que premiasen a quien tome medidas para reducir la contaminación generada (control de la contaminación en origen, materiales de construcción permeables, técnicas de reutilización de aguas pluviales, etc).

El problema de la contaminación de aguas pluviales puede requerir también políticas dirigidas a otros objetivos, como por ejemplo, al comportamiento de los propietarios de vehículos, a los talleres e industrias que puedan contaminar las aguas pluviales, a los dueños de animales de compañía, etc (Bowers et al. 2000).

Por último es importante recalcar que para que la gestión de las aguas pluviales sea sostenible desde un punto de vista económico, hay que desarrollar algún sistema de financiación estable a lo largo del tiempo y con fuentes de financiación exclusivas (Committee on Reducing Stormwater Discharge 2009). Sin embargo, en general, la mayor parte de las actividades relacionadas con la gestión de las aguas pluviales se financian a través de impuestos generales, o conjuntamente con las aguas fecales, lo cuál es problemático, por varios motivos:

  • No existe vinculación entre las obligaciones financieras y los servicios recibidos. Esto puede redundar en una menor capacidad de los organismos responsables de la gestión de las aguas pluviales para planificar las medidas adecuadas y cumplir con sus obligaciones básicas en este tema.
  • Al financiarse a través de impuestos generales, las acciones encaminadas a mejorar la gestión de las aguas pluviales tienen que competir con otras acciones y con otras obligaciones de financiación.
  • Al financiarse de la misma fuente que otras muchas actuaciones públicas, las responsabilidades para la gestión de las aguas pluviales también suelen estar diluidas entre los responsables de esas otras actuaciones públicas, sin que exista gente dedicada exclusivamente a este tema.

A pesar de lo indicado, en general son muy escasos los instrumentos económicos desarrollados en España y en el resto de Europa para gestionar las aguas pluviales. En España, la única fuente de financiación es la tasa de alcantarillado impuesta en algunos municipios, cuyo hecho imponible suele ser, en la mayoría de los casos, la prestación de determinados servicios de alcantarillado, sobre la base del consumo de agua, sin establecer ninguna distinción con respecto a las aguas pluviales.

Queda por tanto mucho que avanzar en el desarrollo de herramientas económicas que permitan una gestión más sostenible de las aguas pluviales. A continuación se ofrecen algunas experiencias exitosas a nivel internacional que pueden ser de utilidad en la definición de nuevas estrategias económicas de gestión de pluviales que avancen en la resolución de la problemática planteada.

Experiencias europeas de aplicación de instrumentos económicos en la gestión de aguas pluviales:

En los Países Bajos, el gobierno ha aplicado políticas nacionales encaminadas a reducir los desbordamientos en las redes unitarias en un 50% en términos de fósforo y nitratos, de 1995 a 2005 (Mattheiß et al. 2009). En este contexto, algunos municipios decidieron aplicar la desconexión de los desagües pluviales de la red de alcantarillado y proporcionar ayuda financiera a los propietarios de viviendas que quieran desconectar (p. ej. 5 € /m² de superficie desconectada del municipio de Nÿmegen) (Chouli, 2007).

En Alemania, destaca el apoyo económico para la construcción de tejados verdes para reducir escorrentía del agua de tormenta. El uso esta tecnología para prevenir y reducir los efectos de las escorrentías está resultando eficaz en países con elevadas pluviometrías. Así, el empleo de este tipo de cubiertas está siendo ampliamente desarrollado en algunas ciudades alemanas, impulsado a través de ayudas públicas o mediante reducción de impuestos. En general, el apoyo financiero es proporcionado por las propias ciudades. Un 43% de las ciudades alemanas ofrecen incentivos financieros para la instalación de techos verdes:

  • 29 Grandes ciudades, entre ellas Berlín, dan apoyo financiero directo para este tipo de tecnologías que van desde 5 €/m2 de cubierta a 50/m2, o entre el 25 y el 100% de la instalación. Las subvenciones se basan en estimaciones de costes evitados asociados con el mantenimiento de la infraestructura y su reposición. Sólo están subvencionadas las inversiones.
  • El 17 % de las ciudades alemanas ofrecen ayudas indirectas por la construcción de tejados verdes consistentes en una reducción en las tasas que cobran por el alcantarillado.
  • Otras 13 ciudades alemanas permiten una reducción de entre el 50% y el 80% en el impuesto denominado "rain tax" para la instalación de techos verdes. Considerando una vida útil de 36 años para este tipo de cubiertas, la reducción fiscal puede compensar al propietario del edificio hasta un 50% de los costes adicionales asociados a este tipo de instalaciones frente a otras convencionales. 

Otro tipo de herramientas aplicadas exitosamente en Alemania, son los incentivos para la gestión de las aguas pluviales in situ: En Berlín, los propietarios pagan por la escorrentía de las aguas pluviales, en función de la superficie impermeable de su propiedad. A través de la aplicación in situ de medidas de gestión de las aguas pluviales (pavimentos permeables, desconexión de bajantes, técnicas de infiltración, etc.), los propietarios tienen derecho a descuentos en el canon por escorrentías pluviales.

Por otra parte, en Francia se ha aplicado una reducción en el impuesto sobre la renta derivada de inversiones en la recogida de agua de lluvia y en su reutilización. Esta medida tiene por objeto reducir las aguas pluviales que fluyen por los sistemas de saneamiento pero también alentar a la reutilización del agua de lluvia y por lo tanto, la reducción del consumo de agua potable. Los ciudadanos que invierten en la recogida de agua de lluvia y en sistemas de reutilización pueden beneficiarse de una reducción de impuestos equivalentes al 25% del total de los gastos asociados a la instalación de estos dispositivos. Para una vivienda, el total de gastos que pueden deducirse no puede exceder, para el período comprendido entre 1 de enero de 2007 y 31 de diciembre de 2012, de 8.000 € por persona o 16.000 € por una pareja (más 400 euros por cada hijo). El decreto del gobierno que introduce el sistema indica las especificaciones técnicas que tienen que tener los equipos que pueden ser instalados. Además, se hace hincapié en que la reducción fiscal sólo se aplica a la reutilización del agua de lluvia para (1) usos al aire libre (jardinería, riego de espacios públicos verdes, lavado de coches…) y (2) para determinados usos interiores (inodoros, limpieza de pisos, etc.). Hay restricciones en la aplicación a diversos edificios públicos o de carácter social.

Finalmente en Finlandia se han ofrecido subvenciones para la creación de  humedales multifuncionales. Este es un ejemplo de aplicación de subvenciones en el desarrollo rural que ayudan en la prevención de inundaciones en ámbitos urbanos. El objetivo es conceder subvenciones a los propietarios de tierras para la construcción de humedales multifuncionales que, entre otras cosas, retengan un importante volumen de agua en la zona de aguas arriba de las cuencas durante episodios de fuertes escorrentías.

Otros instrumentos económicos: el cumplimiento alternativo en la gestión de las aguas pluviales.

En este apartado se recogen algunas experiencias de otros países no pertenecientes a la Unión Europea que, a través de distintas políticas e instrumentos económicos, facilitan la implantación de medidas de gestión sostenible de las aguas pluviales. En todos los casos, la situación de partida es que el promotor que desarrolla nuevas urbanizaciones tiene que incluir en su proyecto los mecanismos necesarios para gestionar las aguas pluviales que recoja.

  • Diseño flexible - Ordenanzas de descargas de efecto cero. Ciudades de Lacey, Tumwater y Issaquah, Washington, USA: A través de estas ordenanzas se permite que los promotores de nuevas urbanizaciones se aparten de diseños tradicionales y de las normas de construcción, empleando técnicas de gestión sostenible de aguas pluviales. Las ordenanzas exigen demostrar que la impermeabilidad efectiva conseguida con estas técnicas es cero  (Puddephatt et al. 2007).
  • Créditos en la modelización de las aguas pluviales. Departamento de Ecología del Estado de Washington, Departamento de Conservación y Recreación del Estado de Virginia y Condado de Sacramento, USA: En estos casos, se fomenta el uso de técnicas de drenaje urbano sostenible permitiendo que, en los casos en donde se empleen, las hipótesis de cálculo de los modelos hidrológicos sean menos restrictivas, de tal modo que el volumen de la escorrentía que se tiene que gestionar a través de autorización es menor (Puddephatt et al. 2007).
  • Bonos de densidad edificativa. Ciudades como Portland, Chicago y Sammamish, USA:En estas ciudades, si se emplean técnicas de drenaje urbano sostenible en los nuevos desarrollos urbanísticos se permite aumentar la edificabilidad o la altura de las viviendas y, en algunos casos, reducir aparcamientos o zonas de juegos. En algunas ciudades, estos bonos están ligados al empleo de cubiertas verdes (Puddephatt et al. 2007).
  • Agilización de permisos y reducción de tasas. Estados de Florida y Washington, USA: En algunos condados de estos estados se reducen las tasas y la tramitación de aquellos proyectos de planeamiento urbanístico que incorporen técnicas de drenaje urbano sostenible (Puddephatt et al. 2007).
  • Descuentos en tarifas. Estado de Oregon y Washington, USA y Estado de Victoria, Australia:En algunas ciudades de USA se reducen las tarifas/cánones/impuestos residenciales y comerciales asociadas a la gestión de las aguas pluviales si se emplean técnicas de drenaje urbano sostenible. En Australia, el empleo de técnicas de gestión de las pluviales in situ (tanques de agua de lluvia, inodoros con doble descarga, sistema de aguas grises, cabezas de ducha eficiente, etc.) se financia por el Estado a través de descuentos en la factura del agua (Puddephatt et al. 2007).
  • Asistencia técnica e incentivos financieros en distintos estados de USA y de Australia: En estos países se han llevado a cabo programas que ofrecen incentivos financieros para desarrollar acciones que reduzcan los impactos de las aguas pluviales a través del empleo de técnicas de drenaje urbano sostenible; estos programas a menudo incluyen actividades divulgativas y formativas. Así, en algunos casos se ofrece asistencia técnica y subvenciones para desconectar las bajantes de la red de pluviales o para implementar cubiertas verdes. En otros se ha proporcionado fondos para fomentar actividades que han mejorado la comprensión del desarrollo urbano y los impactos de las aguas pluviales en el medio ambiente. También hay programas enfocados a la reconstrucción de carreteras o a la gestión de las aguas pluviales recogidas en las calles (Puddephatt et al. 2007).

En este contexto, el Cumplimiento Alternativo es un término utilizado para describir la posibilidad que ofrecen algunas administraciones de países como USA o Australia a los promotores de nuevas urbanizaciones para cumplir con los objetivos de gestión de las aguas pluviales del municipio fuera del emplazamiento del proyecto (Puddephatt et al. 2007).

Esta flexibilidad en el cumplimiento de los objetivos permite a los promotores de un desarrollo urbanístico pagar al ayuntamiento para que se implementen las medidas de gestión de las aguas pluviales en un lugar diferente, dentro de la cuenca hidrográfica. Esto es aplicable cuando la implementación de las medidas estipuladas para gestionar el drenaje urbano no es factible en el lugar que se está urbanizando, por limitaciones del espacio, por el tipo de suelo, por la profundidad a la que se encuentran las aguas subterráneas, por los costes de construcción, etc. (Pristel 2011).

Este tipo de instrumentos permite que, sean cuales sean las circunstancias del proyecto, nunca haya exenciones a la implantación de medidas de gestión de aguas pluviales. Además, esto posibilita que estas medidas se puedan llevar a cabo en un contexto general de gestión en toda la cuenca, pudiendo dirigir la protección de los recursos naturales en general, y de los hídricos en particular, hacia aquellas zonas de las cuencas hidrográficas de mayor valor ecológico. En general, este tipo de políticas en EEUU ofrecen dos opciones:

  • Comercio de compensación: tiene por objetivo gestionar, en un lugar distinto a donde se está desarrollando un proyecto, un volumen de aguas pluviales y una carga contaminante equivalente a la que movilizaría ese proyecto, de tal modo que, tomando como ámbito territorial toda la cuenca hidrográfica, se logre un beneficio medioambiental neto. Para poder desarrollar adecuadamente esta opción, hay que definir claramente las unidades en las que se comercia.

A modo de ejemplo, la United States Envioronmental Protection Agency (USEPA) cita los créditos basados en contaminantes específicos,     como medio de transacción en casos relacionados con la calidad del agua (USEPA 2003). Para la gestión de aguas pluviales, además de los parámetros de calidad habituales, la USEPA cita otros factores a tener en cuenta, que relacionen volumen de escorrentía, patrones de uso del suelo o porcentaje de superficie impermeable por unidad de superficie o por unidad de carga contaminante.

A la hora de hacer los intercambios, en un principio, serían válidos, por ejemplo, los que sean equivalentes en volumen de escorrentía gestionada o en superficie impermeable creada; sin embargo, si hay una relación de equivalencia entre estos y otros parámetros, la USEPA también permite un comercio cruzado (USEPA 2007-2009). A modo de ejemplo, los intercambios entre la generación de escorrentía y la protección de la zona de servidumbre o de la zona de recarga de aguas subterráneas no serían aceptables, salvo que exista una correlación clara entre los impactos que en ambos casos se generan sobre la calidad del agua (Pristel 2011).

  • Comercio basado en cuotas: consiste en que el promotor paga una parte de un proyecto de gestión de aguas pluviales a escala regional, que recoge y trata las aguas de escorrentía de varios proyectos de la misma cuenca. En este caso, se ofrece la posibilidad de que haya un banco de mitigación, de tal modo que se acumula un importe basado en créditos por adelantado y se ponen a disposición para su compra posterior. La guía del comercio basado en cuotas establece una preferencia por la compensación en especie, pero puede permitir una compensación sin especie (comercio cruzado) si se alcanza un mayor valor ecológico (Pristel 2011).

Vemos pues que existen múltiples experiencias exitosas a nivel internacional en el ámbito económico que pueden ser muy útiles como medidas preventivas en la gestión de las aguas pluviales en los entornos urbanos. Se trataría por tanto realizar un diagnóstico profundo de la problemática en cada ciudad y seleccionar las herramientas económicas que mejor se adaptan a cada situación.