La planificación es un proceso que nos permite elaborar un plan para conseguir unos objetivosconcretos en plazos determinados. Relacionados con la planificación hay otras actuaciones: las políticas, las estrategias y los programas. La planificación requiere el análisis del punto de partida, el establecimiento de los objetivos posibles, y la consideración de los medios disponibles para alcanzarlos.

España tiene una larga tradición de planificación en materia de aguas. A lo largo del siglo XX la planificación hidrológica estaba al servicio de las políticas sectoriales (como agricultura o energía), y se centraba en la construcción de grandes obras hidráulicas con el fin de alimentar crecientes demandas de regadío, producción industrial e hidroeléctrica y abastecimientos urbanos. Ya en 1902 vio la luz un primer Plan de Obras hidráulicas, que incluía un catálogo de obras hidráulicas para regar 1,5 millones de hectáreas. Sin embargo,  el primero que analiza de manera integrada el aprovechamiento de los ríos españoles es el Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 31 de mayo de 1933.

A partir de los escasos datos disponibles-los primeros análisis climatológicos y de caudales circulantes por los principales ríos-, el Plan de 1933 relaciona una serie de infraestructuras por cada una de las cuencas hidrográficas, básicamente presas y canales. Asimismo atribuye a los regadíos “una función impulsora de la producción con el doble objeto de satisfacer las necesidades del consumo nacional y de proporcionar productos apetecibles por el mercado exterior”. Este plan ponía en duda la conveniencia de algunas de las infraestructuras de los planes precedentes, al considerarlas inconexas y en algunos casos, inviables, lo que explicaba que únicamente se habían ejecutado el 10% de las actuaciones previstas en el plan de 1902. Desde 1933 y prácticamente hasta el actual ciclo de planificación bajo los preceptos de la Directiva Marco del Agua, los distintos planes nacionales de obras públicas van incorporando las propuestas del Plan de 1933, y las distintas obras allí incluídas se van ejecutando, sin revisar los preceptos, objetivos y prioridades de partida.

La Constitución Española de 1978 establece en su Art. 45 que "todos los españoles tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo, que los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva, y que para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado."

En desarrollo del referido artículo, la Ley de Aguas de 1985, que deroga tardíamente la anterior Ley de Aguas de 1879, establece la obligatoriedad de confeccionar planes hidrológicos para cada una de las cuencas hidrográficas. Así, define la finalidad del plan hidrológico en su Art. 38: "La planificación hidrológica tendrá por objetivos generales conseguir la mejor satisfacción de las demandas de agua y equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales." El objetivo fundamental de la planificación y la gestión del agua seguía siendo pues, la satisfacción de las demandas incrementando la oferta mediante la construcción de nuevas obras hidráulicas a cargo del erario público.

Los planes hidrológicos elaborados en cumplimiento de la Ley de 1985, con dos horizontes de vigencia, 10 y 20 años, vieron la luz en 1998. Siguiendo lo establecido por la Ley, los planes fueron complementados por un controvertido Plan Hidrológico Nacional, que tras años de debate, fue finalmente aprobado en 2001. El elemento fundamental de este plan era la construcción de un gran trasvase que pretendía llevar agua desde la desembocadura del Ebro a distintas zonas del arco mediterráneo (Alicante, Murcia y Almería). También incluía la construcción más de 200 nuevos embalses, muchos de ellos incluidos ya en el plan de 1933. Tras una fuerte conflictividad social y la retirada de la financiación Europea para el trasvase del Ebro, el PHN fue modificado en 2005 con la derogación del Trasvase.

Los planes hidrológicos de 1998 han servido para aprovechar más íntegramente los recursos hídricos, incrementar la garantía de numerosos abastecimientos poblacionales y mejorar parcialmente el estado cualitativo de las aguas con actuaciones en depuración de aguas residuales. Sin embargo no solucionaron los graves problemas del agua en nuestro país, resultantes en gran medida del grave deterioro de nuestras aguas como consecuencia de la intensa política de desarrollo hidráulico que se ha desarrollado a lo largo del siglo XX. Pueden calificarse como desiderativos, escasamente ecológicos, y no vinculantes. A su vez la Ley de Aguas ha sufrido numerosas modificaciones desde 1985, intentando hacer frente a las nuevas necesidades y retos, pero con frecuencia introduciendo incoherencias y, generando conflictos que dificultan su aplicación.

Objetivos de la planificación y la Directiva Marco del Agua

Sobre el agua la Unión Europea había dictado sucesivas Directivas tratando temas concretos—aguas de baño, contaminación por nitratos, zonas protegidas, etc.,— resultando en una gran dispersión normativa que restaba eficacia al marco legal. Con el tiempo se concluyó que eran insuficientes y que debía abordarse la gestión de las aguas bajo un Marco comunitario integrado de actuación en el ámbito de la política de aguas, que se estableció mediante la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 (Directiva Marco del Agua o DMA). La Directiva tiene varios objetivos: la prevención y la reducción de la contaminación, la promoción del uso sostenible del agua, la protección del medio ambiente, la mejora de la situación de los ecosistemas acuáticos y la atenuación de los efectos de las inundaciones y de las sequías. Su objetivo último es alcanzar un «buen estado» ecológico y químico de todas las aguas comunitarias para 2015 (ver la sección de Agua y Ecosistemas de esta guía para más información sobre establecimiento y consecución del buen estado de las aguas).

En diciembre de 2003 la DMA se traspuso a la legislación española, modificando la Ley de Aguas (Texto Refundido de la Ley de Aguas, RDL 1/2001). Sin embargo está trasposición no hizo más que superponer los nuevos objetivos de la DMA a los anteriores objetivos de la legislación de aguas, dificultando así su correcta implementación (La Calle 2008). La DMA establece un calendario concreto y un proceso pautado de planificación. La política de aguas se concreta en el objeto de la DMA: la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas, y se materializa en Planes de Gestión de cada una de las Demarcaciones de la Comunidad, siguiendo una serie de etapas:

• Caracterización de las demarcaciones: 22 diciembre 2004
• Redes de medida operativas: 22 diciembre 2006
• Aprobación de los Planes de Gestión de Demarcación: 22 diciembre 2009
• Aplicación recuperación de costes: 22 diciembre 2010
• Aplicación programa de medidas: 22 diciembre 2012
• Alcance objetivos buen estado: 22 diciembre 2015

Según el Art.40 del TRLA, los objetivos de la planificación hidrológica en este nuevo marco son: "conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y la armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso", incorporando los nuevos objetivos de la DMA sin renunciar a los tradicionales de la planificación hidrológica española. Los nuevos Planes Hidrológicos de Demarcación, ecosistémicos y vinculantes, han de incorporar los contenidos de la DMA (Anexo VII DMA) y sus objetivos medioambientales (ver el área de Agua y Ecosistemas para una discusión más detallada de esta temática):

• Objetivo último: Buen estado de las masas de agua y eliminación de todas las sustancias peligrosas prioritarias.
• Objetivo mínimo: Buen estado de todas las masas de agua.
• Objetivos más rigurosos: Para las masas de aguas que contengan Zonas Protegidas.
• Objetivos menos rigurosos: Para las masa de aguas muy modificadas y artificiales.
• Objetivo Máximo: Estado excelente o muy buen estado de determinadas masas de agua.

Ya en 1997 por los estados miembros que participaban en la elaboración de la DMA, incluido el nuestro -que recabó sugerencias de sus administraciones hidráulicas-, circuló una versión muy madura de la misma. La Directiva sería aprobada finalmente el 23 de octubre de 2000, y publicada en el Diario oficial de la UE el 22 de diciembre del mismo año, fecha en la que entro en vigor, aunque daba un plazo “a mas tardar el 22 de diciembre de 2003” para su transposición a la normativa de los estados miembros.

El primer intento de transposición se realizó en la Ley 62/2003 de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, a través de su artículo 129 que modificaba diversos artículos del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado el 20 de julio de 2001. Posteriormente se completó, aunque no del todo de forma satisfactoria, con la aprobación del reglamento de la Planificación Hidrológica, mediante Real Decreto 907 del 6 de julio 2007, fecha en la que deberían estar en fase muy avanzada la elaboración de los planes de gestión de las demarcaciones, que en nuestro país se denominan planes hidrológicos de demarcación, debido a que en los mismos se integran otros objetivos de la Ley de Aguas de 1985. Posteriormente el 22 de septiembre de 2008, se publicaría la Instrucción de Planificación Hidrológica, que seguía completando la trasposición de la DMA, fecha en la que quedaban dos meses para someter a Información Pública los proyectos de plan.

Perdida la oportunidad de haber realizado la transposición en el año 2001, se fue demorando en diversas etapas la transposición de la DMA, todas ellas fuera y cada vez mas alejadas del plazo límite, lo que ha acumulado retrasos en la necesaria nueva planificación de la gestión de las aguas, especialmente de las de las Demarcaciones intercomunidades, aunque la norma europea entrase en vigor el año 2000.

Para un análisis del estado de implementación de la DMA en España y de la elaboración de los Planes de Gestión de Demarcación ver el tema: La planificación hidrológica y la Directiva Marco del Agua en España en el período 2000-2012 ¿hemos avanzado?