El régimen de caudales es el conjunto de reglas mediante las cuales se establecen los caudales mínimos que España debe entregar a Portugal para cumplir el Convenio de Albufeira (CA) [1] . Así, los cuatro artículos, referentes al Miño, Duero, Tajo y Guadiana [2] , respectivamente, tienen una estructura muy semejante. Primero, se identifica la sección o secciones del río donde está situada la estación que medirá y controlará los caudales que entran en Portugal (con la excepción de la estación de Ponte de Muge y Pomarão, situadas en territorio portugués [3] ); después, se cuantifica el caudal integral anual mínimo, y, por último, se establecen los «períodos de excepción [4] » durante los cuales, debido a la escasez de recursos, el régimen general establecido podrá no ser aplicado, siempre que una de las Partes invoque la excepción al mismo. Durante los primeros ocho años de vigencia del Convenio de Albufeira, sólo se produjo un incumplimiento en el régimen de caudales (en el año hidrológico 2005-2006 en el Guadiana), y se declaró (por parte de España) una situación de excepción en tan sólo una ocasión (en el Duero en el año hidrológico 2004-2005 [5] )

La revisión del Régimen de caudales en 2008

Esta revisión se debió a la pretensión de Portugal de adoptar un régimen de caudales más exigente puesto que el anterior presentaba una serie de limitaciones. Los caudales mínimos obligatorios en cada una de las Cuencas Hispano-Lusas eran anuales ― excepto en el caso del Guadiana ―, lo que permitía que España cumpliese los mínimos exigidos en los meses de mayor pluviosidad en vez de en los periodos secos cuando el agua era más necesaria. Esta situación no satisfacía los intereses de Portugal. Con el nuevo régimen, los caudales pasan a ser trimestrales, e incluso semanales (en algunos casos), pero el mínimo anual global negociado en 1998 permanece inmutable. Es decir, se trata de garantizar, además de un mínimo anual total, un mínimo trimestral para cada cuenca, en algunos casos, semanal (como en el Tajo) e inclusive diario (en el Guadiana).

En el siguiente cuadro podemos ver un ejemplo (el del Tajo) sobre el modo en como son establecidos los caudales en el régimen vigente (Núm. 3 del Segundo Anexo al Protocolo Adicional del Convenio de Albufeira revisado, en vigor desde el 5 de agosto de 2009).

Cuenca

Hidrográfica

Tajo

Caudal

mínimo

Início

del periodo

de

excepción

Sección

de

control

Factor

que determina el periodo de excepción

Anual

integral

(hm3/año)

2.700

Abril

Salto

de

Cedillo

60%; o

70% (si en el año anterior a la media mensual fue inferior a 80%)

Trimestral

integral

(hm3/trimestre)

1 de octubre a 31 de diciembre 290

Día 1 del 3.er mes del trimestre

1 de enero a 31 de marzo 350

1 de abril a 30 de junio 220

1 de julio a 30 de septiembre 130

SEMANAL

7 hm3

Anual

integral

(hm3/año)

4.000

Abril

Estación del puente de Muge

Trimestral

integral

(hm3/trimestre)

1 de octubre a 31 de diciembre 150

Día 1 del 3.er mes del trimestre

1 de enero a 31 de marzo 180

1 de abril a 30 de junio 110

1 de julio a 30 de septiembre 60

SEMANAL

3 hm3

Sin embargo, en el nuevo régimen de caudales se menciona expresamente[6] que los mínimos ahora vigentes podrán no ser enteramente compatibles con las exigencias de la DMA en lo que se refieren al estado de las masas de agua debido a que no fueron contemplados los regímenes definidos en los Planes de Demarcación Hidrográfica exigidos por la Directiva. Estos deberían haber sido aprobados en diciembre de 2009, pero, en la mayoría de las cuencas hispano-lusas no se cumplió el plazo previsto para el denominado primer ciclo de planificación – ni en la parte portuguesa ni en la parte española de la demarcación, con especial retraso en esta última y en el Tajo.

Hay que recordar que el Régimen de Caudales de 1998 ― que se preveía provisional ― estuvo vigente más de una década, pues el nuevo régimen sólo entró en vigor el 5 de agosto de 2009. Sin embargo, estamos ya en 2020 y el actual Protocolo Adicional no ha sufrido ninguna alteración. Es decir, en ningún caso se han contemplado en el régimen de caudales vigente las previsiones de los planes de demarcación exigidos por la DMA, ya aprobados para el primer y segundo ciclo de planificación. O sea, no sabemos si el caudal mínimo previsto en el régimen de caudales de la CA coincide con el caudal que permite el “buen estado de las masas de agua” de acuerdo con los planes de demarcación exigidos por la DMA. Dicho de otro modo, el caudal mínimo puede (o no) coincidir con el caudal ecológico.

Hay que reconocer que el régimen de caudales hoy vigente es un instrumento más riguroso que el anterior y más respetuoso con el medio ambiente, una vez que establece volúmenes mínimos de agua para las diferentes estaciones del año e incluso semanales ― como se puede ver en el cuadro ― y no sólo interanuales, como se establecía en el régimen anterior. Previamente era posible para España cumplir el Protocolo una vez por año, desembalsando en una determinada fecha todo el caudal necesario para cumplir el mínimo anual previsto en el Convenio. Con el actual Protocolo no es posible, ya que el caudal se mide incluso semanalmente, y diariamente en el caso del Guadiana. Sin embargo, tal como antes, el incumplimiento del régimen continúa.

Así, cabe preguntarse sobre las causas[7] por las cuales, las Partes del Convenio, especialmente España, siguen incumpliendo el régimen de caudales (tanto el antiguo, como el actualmente vigente) y las razones por las que se han justificado los referidos incumplimientos sin invocar periodo de excepción. Estas transgresiones de lo pactado en el Convenio ponen en evidencia la credibilidad de la cooperación luso-española en materia de aguas internacionales y, sobre todo, de las instituciones encargadas de garantizar el cumplimiento del Convenio (la CADC y la CoP). Pero especialmente, de la primera, ya que, como su nombre indica esta es la “Comisión para la Aplicación y Desarrollo de la Convención”. O sea, este organismo debería ser el primero a denunciar la falta de aplicación, o, dicho de otro modo, el incumplimiento por una o ambas Partes. Pero como a continuación veremos, y también por la influencia del cambio climático, que está provocando un aumento de la escasez de recursos en el Centro y Sur de la Península, o sea a partir de la cuenca del Tajo – no es esto lo que ha sucedido. Así, en los últimos cinco años, coincidiendo siempre con las sequías, salen a luz las noticias sobre el cumplimiento (o no) de los caudales acordados en el Convenio. Sin embargo, hay un patrón que se repite: la contradicción entre la información oficial de los Ministerios de Ambiente portugués y español, que afirman que España cumple con los caudales mínimos, y las fuentes de la sociedad civil (tales como asociaciones de defensa del medio ambiente, pescadores, clubes náuticos fluviales y municipios ribereños del Tajo), que afirman justamente lo contrario. Así sucedió durante la sequía de 2017 y volvió a suceder nuevamente en octubre de este 2019. Durante ese año los medios de comunicación portugueses han ido “bombardeando” la opinión pública con noticias alarmantes sobre el estado de las aguas del Tajo[8] hasta que el 9 de octubre informaban que: “el Tajo internacional está en los mínimos de los últimos 40 anos”. El retrato desolador de los cauces secos del rio en territorio portugués se hace al por menor en reportajes televisivos alarmantes[9], pero también en los restantes medios de comunicación[10]. En esta ocasión los cauces secos del Ponsul y Sever (afluentes del Tajo en territorio portugués) estuvieron originados por descargas extraordinarias realizadas en la presa de Cedillo (situada en Cáceres junto a la frontera portuguesa y cuyo pantano es “alimentado” por los ríos Ponsul y Sever), con el objetivo de que España cumpliese in extremis el régimen de caudales anual establecido en la Convención de Albufeira para el Tajo. A finales de octubre de 2019, varias voces provenientes de la sociedad civil – Asociaciones de pescadores, clubes deportivos de navegación fluvial, alcaldes de los pueblos ribereños[11] situados en el Parque Natural del Tajo Internacional y ONG de defensa del Ambiente – afirman que la Convención de Albufera no fue cumplida en el Tajo, señalando como culpables, en primer lugar, ar los gobiernos, pero también las hidroeléctricas[12]. Sin embargo, como en 2017, la historia se repite: otra vez el Ministro del Ambiente portugués afirmó públicamente que España cumple los caudales[13], mientras que la CADC continua muda sin desempeñar su papel de control de la aplicación del Convenio. Sobre las deliberaciones de la Comisión, en los 2 últimos años (2018-2019), poco sabemos pues las actas no constan del su página web[14]. Todo parece indicar que la CADC no funciona con la diligencia que debiera y los indicios del malestar del gobierno portugués en relación al Tajo manan de otras fuentes. Concretamente, en el nuevo Programa de Gobierno (de 2019) se prevé que el ejecutivo portugués inicie con el español un proceso de “desarrollo” del Convenio de Albufeira para garantizar caudales diarios que respondan a las necesidades ecológicas de los ríos internacionales y sus afluentes[15] y el día 3 de noviembre de 2019 el Ministro de Ambiente dijo públicamente que la gestión española de los caudales – aunque de facto cumpliese el Convenio – era inaceptable[16], debido a los daños económicos y ambientales causados.

En resumen, se puede decir que, desde la entrada en vigor del Convenio de Albufeira hasta ahora, España no ha cumplido el régimen de caudales en, por lo menos, cuatro ocasiones. Sin embargo, tan sólo una vez[17] ha declarado el estado de excepción que, debido a la escasez de volúmenes de agua depositada en los embalses de referencia le permite, legítimamente, no cumplir el mínimo previsto en el Protocolo Adicional. Una vez que los incumplimientos están relacionados con periodos de sequía cabe preguntarse: por un lado, por qué España no ha declarado el estado de excepción para legitimar su falta, respetando lo pactado en el Acuerdo; por otro lado, por qué Portugal permite los incumplimientos de hecho y no denuncia formalmente los mismos, recurriendo a los medios pacíficos previstos en el Convenio para dirimir conflictos, como es la vía arbitral o judicial. Nunca, en 20 años de historia del CA, este mecanismo fue activado, antes se opta por resolver estos “incidentes” mediante negociaciones. Es perfectamente plausible que los Estados intenten resolver sus problemas por varios medios, antes de llegar a los tribunales. Lo que no me parece aceptable es la imagen de impunidad que España transmite al exterior, en cuanto – “Estado transgresor” – y la situación tan ingrata a la que relega a la CADC – que sale retratada como una especie de “tigre de papel”.

Por último, hay que referir que, aunque el Tajo Internacional ha sido, sin duda, el gran protagonista de las relaciones Hispano-Lusas en la última década, no podemos olvidar que la CA aborda la cooperación en todas las demarcaciones internacionales. O sea, Portugal también puede incumplir en dos puntos: “Ponte de Muge” situado en el Tajo, pero en territorio portugués y “Pomarão” en el Guadiana, también en territorio portugués. En el primero de los casos parece que la preocupación de España porque Portugal cumpla (o no) los caudales mínimos debe ser poca o ninguna, una vez que “Ponte de Muge” se sitúa en el distrito de Santarén, a menos de 100 Km de Lisboa. O sea, los efectos del incumplimiento en Muge impactarían en el Estuario del Tajo – y de acuerdo con la “ProTejo” el mínimo anual de 4000 Hm3 no fue cumplido por Portugal en 2019[18]. Igualmente, en el punto de Pomarão, situado en el Guadiana en territorio portugués (distrito de Mértola) antes de la confluencia con el Chanza, el propio Ministro portugués[19] reconoció (en 2017) que Portugal no había cumplido el mínimo establecido. No obstante, Pomarão es bastante más conflictivo que Muge porque desde 2008 que está pendiente la conclusión de un estudio que determine el volumen exacto de los caudales que deben ser aportados en este tramo del Guadiana[20]. Los actualmente previstos (5m3/segundo) fueron establecidos unilateralmente por Portugal teniendo en cuenta las disponibilidades del Sistema Alqueva-Pedrogão (SAP). Sin embargo, hoy en dia, Alqueva no sirve sólo la Cuenca del Guadiana, sino también otras cuencas internas portuguesas, como la del Sado y las Riberas del Algarve. Además, las demandas del regadío portugués – sobre todo del olivar intensivo – están presionando cada vez más aquel que se considera el mayor lago artificial de Europa (Alqueva), lo que puede explicar algunas de las dificultades de Portugal para llegar a acuerdo con España en Pomarão. También puede explicar, por lo menos en parte, la “tolerancia” portuguesa ante los incumplimientos españoles.

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[1] El régimen de caudales está establecido en el artículo 16.º del CA («Caudales») y en el Protocolo Adicional («Régimen de caudales»).

[2] Cf. artículos 2.º, 3.º, 4.º y 5.º del PA.

[3] En los distritos de Santarén y Mértola, respectivamente.

[4] Cf. artículo 19.º del CA.

[5] Informe hidrometeorológico y régimen de caudales. CADC 2005-2006.

[6] Cf. Par. final del artículo 8.º del Anexo al PA previsto en 2008, donde consta: «En las futuras revisiones del régimen de caudales, las Partes tendrán en cuenta los regímenes definidos en los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones Hidrográficas establecidos para garantizar el buen estado o buen potencial ecológico y el buen estado químico de las masas de agua en función de las correspondientes categorías de agua y el efecto del cambio climático que se realicen en el ámbito de la planificación hidrológica».

[7] Los casos de incumplimiento del régimen de caudales y causas de los mimos son analizadas en A. SERENO (2011) e en A. SERENO (2018) “El reparto de caudales en las Cuencas Hispano-Lusas en tiempos de extrema sequía”, Actualidad Jurídica Ambiental, 15 de enero de 2018, disponible en: http://www.actualidadjuridicaambiental.com/wp-content/uploads/2018/01/2018_01_15_Sereno_Cuencas_hispanolusas_repartir_agua_con_sequia.pdf; Como consecuencia de la sequía, en 2017 y 2019 ha habido incumplimientos en el Tajo durante varias semanas: en el primer caso por realización de obras en un presa española, que después España compensó desembalsando el caudal en falta; en el segundo caso, 2019 existen discrepancias entre ONG (como a ProTejo) e otras asociaciones de la sociedad civil y el MAAC portugués. Sin embargo el propio Ministro de Ambiente portugués a acabó por reconocer que la gestión española de los caudales, aunque con la finalidad de cumplir la CA, causó graves daños ambientales aguas abajo. Cf. «Governo: gestão que Espanha fez do caudal do Tejo “não é aceitável”». Público 03.11.2019.

[8] Ver, por dar otro ejemplo: “O maior rio da península ibérica está a morrer?” http://expresso.sapo.pt/multimedia/2016-01-26-O-maior-rio-da-peninsula-iberica-esta-a-morrer-

[9] Ver, por ejemplo, video de uno de los reportajes en TV: http://195.23.58.155:8080/streamtv/2019/10/83013691.mp4

[10] Ver, por ejemplo: “Tejo. Ministério do Ambiente defende Espanha. Ambientalistas atacam” Diário I (09.10.2019).

[11] Ver: “Autarcas de Portugal e de Espanha preocupados com redução drástica do caudal do Tejo”, LUSA (07/10/ 2019)

[12] “Quando as barragens secaram o Tejo!” – Cá por Causas’ – por Paulo Constantino

http://www.mediotejo.net/quando-as-barragens-secaram-o-tejo-ca-por-causas-por-paulo-constantino

[13] “Tejo. Ministério do Ambiente defende Espanha. Ambientalistas atacam” Diário I de 09.10.2019.

[14] Cf. http://www.cadc-albufeira.eu/pt/documentos/ consultado en 26/01/2020

[15] LUSA (26/10/2019)

[16] «Governo: gestão que Espanha fez do caudal do Tejo “não é aceitável”». Público 03.11.2019.

[17] Este incumplimiento se produjo en el año 2005 y, de nuevo, con relación al río Duero (como ya se había producido en 2002), durante un periodo de sequía que afectaba a ambos países. Ante el incumplimiento del régimen de caudales durante más de una semana, Portugal exigió a España que declarara la existencia de circunstancias excepcionales o que le indemnizara por dicho incumplimiento. Tal petición no se llevó a cabo de manera formal, no obstante, algunos medios de comunicación se hicieron eco de la misma, véase: Rafael Méndez, “Portugal reclama a España seis millones de euros por el bajo caudal del Duero”, El País, 6 de junio de 2005, disponible en internet en: <https://elpais.com/diario/2005/06/06/espana/1118008830_850215.html> [fecha de consulta: 28/12/2018]. Finalmente, ante la presión ejercida por Portugal, aunque no a través de las vías convencionales, España declaró la concurrencia de circunstancias excepcionales y no tuvo que compensar económicamente a Portugal por el incumplimiento en el régimen de caudales.

[18] Cf. “Movimento pelo Tejo diz que “Portugal não cumpriu caudais”. Acusação garante que não foi assegurado o caudal mínimo à chegada à foz do Tejo. Correio da Manhã, 17.11.2019, disponible en: https://www.cmjornal.pt/sociedade/detalhe/movimento-pelo-tejo-diz-que-portugal-nao-cumpriu-caudais?ref=Mais%20Sobre_BlocoMaisSobre

El problema em Ponte de Muge fue también abordado en “Os caudais no Rio Tejo: enquadramento na Convenção de Albufeira e Directiva Quadro da Água”, debate organizado pela Associação Portuguesa dos Recursos Hídricos (APRH), 30.10.2019, no LNEC de Lisboa, donde fue referido por algunos de los participantes que en el sitio de Ponte de Muge hubo problemas incluso com los aparatos técnicos que realizaban el control de los caudales, por lo que en algunos años no se sabe si las mediciones estarán correctas.

[19] Información divulgada por la Agencia LUSA a 27.11.2017. Sobre esta cuestión, ver también: A. SERENO “A Convenção de Albufeira 20 anos depois. Rever já ou esperar que os Tribunais façam o que a Comissão não faz?” A água e o rios no furuturo, a publicar brevemente en el libro del Conselho Nacional da Água (CNA) 2020.

[20] Como consta do Art. 8 º 2 b) do Protocolo de Revisión del CA de 2008.