La vinculación ambiental, social y económica entre agua y territorio implica la necesidad de una gestión integrada de recursos hídricos y territoriales (GIRHT), como objetivo en constante progresión que desde hace décadas tiene que sortear dificultades administrativas, técnicas y disciplinares. Aunque existen mecanismos o, más bien, principios normativos que apuntan en la dirección de equilibrar recursos hídricos y desarrollo territorial, aún hay un margen considerable para definir instrumentos y/o metodologías aplicables con las que transferir de forma operativa a la toma de decisiones, si se pretende una efectiva integración entre planificación hidrológica y territorial.

Si ponemos esta situación en un contexto instrumental, considerando antecedentes de algunos planes de Andalucía, hay que partir de un hito como la aprobación de la DMA (2000) que desencadenó una serie de transformaciones en la concepción y en el desarrollo de la gestión y planificación de los recursos hídricos. Además, la DMA, significó la puesta en marcha de numerosos mecanismos para que cada país pudiese adaptar su normativa e ir cumpliendo con los plazos impuestos desde Bruselas.

Así los hitos normativos relevantes que se suceden serían: a nivel nacional, la transposición de la Directiva a España mediante la Ley 62/2003, la publicación del Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH2007, en adelante) (R.D. 907/2007), que recopila y adapta los mecanismos de planificación a las nuevas directrices; y en Andalucía, en julio de 2010 se aprobó la Ley de Aguas de Andalucía (LAA2010, en adelante) (Ley 9/2010), que también se encuentra al amparo de lo estipulado en la normativa de rango superior (Directiva y Reglamento) (España y Valenzuela, 2013).

Revisión de modelos y enfoques de integración agua-territorio

El cambio desde hace más de una década en la normativa de aguas de nuestro país coincide en el tiempo con un debate científico-técnico sobre cómo abordar y mejorar la integración entre la planificación territorial y la gestión del agua. De forma que, a pesar de las dificultades para el consenso científico y técnico, cabe identificar una serie de claves para mejorar la relación agua-territorio a nivel de gestión integrada entre los siguientes enfoques conceptuales y/o modelos internacionales (España, 2016; España-Villanueva & Valenzuela-Montes, 2017):

  • Identifican dimensiones relevantes que deben incorporarse en los documentos de planificación (Boschet & Rambonilaza, 2015; Del Moral 2006, 2009; Downs et al., 1991; Hedelin 2007; Thornes & Rowntree, 2006).
  • Plantean cuestiones que deben afrontarse en la gobernanza de la gestión integrada de recursos hídricos (Jonch-Clausen & Fugl, 2001; Kidd & Shaw, 2007; Mitchell, 2015)
  • Examinan diferentes modelos de gobernanza (Woltjer & Al, 2007; Kidd & Shaw, 2007; Orsted et al, 2013)
  • Proponen instrumentos e indicadores para valorar el nivel de integración (Andersson et al, 2012; Carmon & Shamir, 2010; Carter et al, 2005; España y Valenzuela, 2017; España y Valenzuela, 2020; Giordano & Shah, 2014; Hede­lin, 2008; Plummer et al, 2011).

Cómo síntesis de la revisión anterior se concluye una cierta dicotomía entre, por un lado, el acuerdo sobre la necesidad de la integración y, al mismo tiempo, el reconocimiento de la dificultad de alcanzarla por diversos déficits metodológicos a su vez originados por razones institucionales y otros factores complejos en la consecución de una gestión integrada. En consecuencia, todavía hay un camino que recorrer en el diseño de metodologías aplicables que generen consenso tras convertirse en directrices más o menos, clarificadoras.

Claves para integrar agua y territorio a través de la planificación

En el marco de la generación de transferencias metodológicas hacia los instrumentos técnico-administrativos se da la oportunidad de contribuir a la definición de la vinculación entre los planes territoriales -en este caso los planes subregionales de Andalucía- y la normativa de aguas (DMA; RD 907/2007; Ley 9/2010). Se trata de mostrar interacciones territoriales entre norma y planes para identificar criterios de evaluación y dimensiones relevantes para aproximar de forma coherente la información que concierne a la integración de los sistemas territoriales e hídricos en a través de los instrumentos de planificación (territoriales, urbanísticos e hidrológicos). Para ello nos servimos de una serie de antecedentes de los autores de este trabajo aplicados, fundamentalmente, a tres laboratorios territoriales andaluces: Costa noroeste de Cádiz, Litoral Occidental de Huelva y Levante de Almería.

De forma esquemática cabe apuntar que las condiciones de los tres laboratorios son muy similares (España-Villanueva y Valenzuela-Montes, 2020):

  • Son ámbitos litorales en los que predomina el clima mediterráneo.
  • Presentan como actividades económicas principales la agricultura de regadío y el turismo (siendo, además, actividades con elevadas demandas hídricas).
  • Han experimentado en las dos últimas décadas una evolución importante en cuanto a superficie construida.
  • Presentan importantes problemas ambientales vinculados con el agua y el territorio, al mismo tiempo que albergan zonas de gran valor ambiental.

Para obtener claves de integración como objetivo de este texto hay que plantearse, ¿cómo deberían ser los planes desde la perspectiva de la GIRHT? Por lo que hay que afrontar el análisis de las implicaciones de la normativa de aguas para el territorio (Tabla 1) lo que permite identificar cambios que abordar por la planificación como base para el diseño de criterios evaluadores (Tabla 2) de la aptitud de los planes respecto a la consideración integrada de la DMA en los instrumentos hídricos y territoriales (España, 2016).

Tabla 1. Principios, Objetivos y Medidas e implicaciones territoriales de la DMA y de su normativa derivada en España

Tabla dimensiones 1

Fuente: España, 2016, p. 134

Tabla 2. Criterios evaluadores de la adaptación de los planes territoriales a la DMA para el contexto español

Criterios y dimensiones a evaluar en los planes

Los criterios evaluadores, según lo plasmado en la tabla anterior, se pueden agrupar en tres bloques respecto a la intención principal con la que se formulan:

  • Criterios estructurales: persiguen descubrir si los planes territoriales han asumido ciertas condiciones esenciales relativas a los recursos hídricos derivadas de la DMA (criterios 1, 2 y 3).
  • Criterios propositivos: están orientados a desvelar si los planes territoriales incorporan medidas concretas que pueden ayudar a conseguir los objetivos de la DMA (criterios 4, 5, 6, 7 y 8)
  • Criterios adaptativos: intentan poner de manifiesto si los planes territoriales tienen capacidad de respuesta para los cambios territoriales principales que puede ocasionar la DMA (criterio 9 y 10).

Profundizando en lo anterior respecto al rol de la información de los planes, según competencias y escalas implicadas en la GIRHT (España y Valenzuela, 2017; España y Valenzuela, 2020), son relevantes tres dimensiones como requisitos a considerar en las áreas estratégicas de integración (usos del suelo y agua, problema ambientales, etc.) dentro del siguiente marco de referencia propuesto para avanzar en la GIRHT (Figura 1), dichas dimensiones son:

  • Dimensión Presencia (DP, en adelante). Hace referencia a la necesaria incorporación de información para mejorar la integración a través de la intervención a nivel de planificación.
  • Dimensión Efectividad (DE, en adelante). Reconoce el requisito de que los planes incorporen medidas y propuestas que al desarrollarse durante la fase de gestión contribuyan a avanzar en la dirección de la GIRHT. Deberían ser, por tanto, propuestas operativas.
  • Dimensión Coherencia (DC, en adelante). Pone en evidencia la inapelable congruencia que debería existir entre los principales planes territoriales e hidrológicos aplicables en una misma zona, para posibilitar un avance hacia la gestión integrada de recursos hídricos y territoriales.

Figura 1. Marco de referencia genérico a aplicar en los planes para avanzar en la gestión integrada de recursos hídricos y territoriales