Criterios y propuestas para mejorar la relación entre las políticas e infraestructuras del agua y el territorio del Guadalquivir

 

El presente trabajo ha analizado los hitos más relevantes de la política hidráulica y la planificación hidrológica en la Cuenca del Guadalquivir desde el siglo XIX hasta la actualidad, prestando especial atención al desarrollo infraestructural, a su relación con la planificación territorial y a los dos usos más consuntivos: el regadío y el abastecimiento urbano. En los párrafos siguientes se han recogido las conclusiones principales de dicho análisis así como una serie de propuestas para adaptar algunos aspectos de la planificación hidrológica a las nuevas circunstancias vigentes:

• En la cuenca ha existido históricamente una gran necesidad e interés por el agua (con grandes muestras de patrimonio hidráulico), estudiando las formas de aplicarla en la agricultura y buscando soluciones para disponer de ella en las épocas estivales, especialmente durante las sequías.

• En general, en el proceso de evolución de la planificación hidrológica se puede constatar el progresivo incremento en el grado de complejidad e integración de los elementos territoriales considerados. Se comienza con una perspectiva exclusivamente sectorial del desarrollo de infraestructuras hidráulicas, no del todo coordinadas o sistematizadas, en los planes de obras iniciales animados por los principios regeneracionistas, y en una etapa en la que estaba todo por hacer.

• La construcción de embalses ha sido una de las prácticas más habituales en esta cuenca como método de ir aumentando la oferta de recursos e ir regulando las aguas superficiales. Es a partir de los años 20 del siglo XX cuando se produce la mayor expansión de estas infraestructuras, perdurando hasta mediados de la década de los 80. Este hecho ha marcado profundamente la evolución de casi todas las variables territoriales en la cuenca del Guadalquivir relacionadas con el agua: agricultura, paisaje, población, urbanismo…

• A finales de los 60 aparecen las primeras voces en contra de la política desarrollista que se aplicaba en la cuenca, donde se criticaba el incremento de la oferta como vía de desarrollo. En contraposición se presentaba un modelo más enfocado a la gestión de la demanda que está en proceso de implantación.

• La construcción de numerosos embalses para uso regadío ha posibilitado el gran desarrollo de este tipo de agricultura en una cuenca de clima mediterráneo con periodos de sequía recurrentes. La relación entre el incremento de la capacidad de almacenamiento y el crecimiento de la superficie puesta en riego es clara, observándose los mayores incrementos en las décadas de los 60, 80 y 90, periodos coincidentes con la puesta en servicio de grandes embalses.

• La expansión del regadío, especialmente durante la primera mitad del siglo XX, tuvo tres factores determinantes además del incremento de la capacidad de almacenamiento: la creación de la Confederación Hidrográfica en 1927; las leyes de Colonización (especialmente las de 1939 y 1949); y el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA) creado en 1971.

• A pesar de que el incremento de la superficie regada posee una relación directa con el incremento de la capacidad de embalse, la relación espacial entre los regadíos y los embalses es muy débil. Esto se debe al cambio del concepto de explotación que realizó la Confederación Hidrográfica pasando de “zona regable asociada a un embalse” a “regulación general”. Aún así más del 55 % de la superficie regada se encuentra a menos de 15 km. de algún embalse, en su mayoría aguas abajo y por tanto vinculado hidráulicamente a él.

• La relación espacial entre las zonas de regadío y los ríos es destacable ya que más de la cuarta parte del total de superficie regada se encuentra a menos de un kilómetro de alguno de los cursos principales de agua de la Cuenca y más del 90% a menos de 10 Km. En el periodo analizado en este aspecto (1997-2004) los resultados se mantienen parecidos aunque se observa un ligero descenso en los regadíos ubicados a menos de un kilómetro y a menos de 5, pudiendo reflejar la disminución que se produjo, en ese mismo periodo, en el empleo de aguas superficiales para riego y la ocupación de estos valiosos espacios por la urbanización y las infraestructuras.

• En las zonas de regadío no se producen grandes variaciones en cuanto al origen de los recursos hídricos empleados desde 1997 hasta 2002, pero sí es destacable que todas las nuevas zonas puestas en riego empleen aguas de origen subterráneo.

• En la cuenca del Guadalquivir existen fuertes presiones sobre los recursos hídricos que en las últimas décadas se han incrementado especialmente en los de origen subterráneo. Las peticiones de concesión de agua subterránea realizadas por los agricultores, y que han sido rechazadas, pueden servir para conocer cuál es la demanda real y el deseo de los agricultores. En diciembre de 2007 las peticiones rechazadas (de agua subterráneas para regadío) sumaban un total de 1990 y alcanzaban los 137 hm3, lo que hubiera supuesto, de ser autorizadas, incrementar las extracciones legalizadas en la actualidad (242,7 hm3) en más del 55%.

• El sistema de riego más extendido en la cuenca actualmente es el localizado, pero hasta 2002 fue el riego por gravedad a pesar de ser el menos eficiente en cuanto al empleo del agua. Espacialmente el riego por gravedad coincide en su mayoría con zonas de regadío tradicional (creados antes de la década de los 60) donde se emplean recursos superficiales, sobre todo en: la Vega de Granada, la zona de Guadix, la zona de Baza, los arrozales y en prácticamente toda la margen derecha del río Guadalquivir, en la zona entre Córdoba y Sevilla.

• La situación de la red de distribución de agua de los regadíos, según los Inventarios de Regadíos (Consejería de Agricultura y Pesca, 1999a y 2003) es en su mayoría calificada como buena. En el periodo comprendido entre los dos Inventarios la situación empeora en algunas zonas. Mejorar la situación de la red de distribución es uno de los principales objetivos de los programas de mejora y modernización del regadío, aunque no debería ser el único ya que este es un proceso que tendría que enmarcarse en un contexto más amplio que el meramente hidráulico como pudiera ser “la gestión global del regadío en el marco de la ordenación del territorio, el desarrollo sostenible y la oferta de alternativas a la ocupación y fijación de la población en el ámbito rural” (Saura, 1996).

• Las productividades más elevadas del agua (€/m3) coinciden con zonas donde se emplean aguas subterráneas. Las zonas menos productivas coinciden en su mayoría con regadíos que emplean en general aguas superficiales. Además, las mejoras registradas en algunas zonas de olivar de Jaén desde 1997 hasta 2002, corresponden a zonas que, en ese mismo periodo, han cambiado el tipo de recursos hídricos empleados, de aguas de origen superficial a aguas de origen subterráneos.

• El consumo de recursos hídricos por parte del regadío ha estado, casi siempre, por encima de las estimaciones de la planificación hidrológica. En el año 2002 el consumo determinado en el Inventario de Regadíos (Consejería de Agricultura y Pesca, 2003) se aproximaba bastante a las previsiones maximalistas del Plan Hidrológico (CHG, 1998) para ese mismo año. Sin embargo, en 2007 ya se habían superado las previsiones máximas del Plan Hidrológico para 2012 en algo más de 115 hm3/año.

• Los consumos del regadío están relacionados con el sistema de riego y también con el origen del agua. Las zonas regadas con recursos subterráneos tienen consumos bajos o medios, mientras que las que utilizan aguas superficiales presentan grandes diferencias en el consumo dependiendo del tipo de cultivo que alberguen. Los consumos son todos inferiores a 5500 m3/ha (siendo en su mayoría inferiores a 3500 m3/ha) en las zonas que emplean riego localizado mientras que las zonas regadas por aspersión consumen en su mayoría entre 3500 y 5500 m3/ha.

• El volumen de recursos hídricos disponibles para el riego y el consumo asociado a esta actividad ha ido incrementándose durante el siglo XX. En la actualidad el volumen de los recursos disponibles tiende a la estabilización por la imposibilidad de construir nuevas infraestructuras, a la vez que el consumo sigue presentando una tendencia positiva. En el año 2007 (CHG, 2008) el consumo del regadío superaba en un 6% los recursos disponibles totales (CHG, 2007a).

• Con el índice de dotación (indicador para determinar el grado de dotación de las distintas zonas de la cuenca y para localizar posibles desequilibrios y conflictos futuros por el uso del agua) de 1997 se descubre un gran número de parcelas infradotadas ubicadas en la provincia de Jaén, algunas parcelas de las Marismas y de Huelva y en la zona de Guadix (Granada). También se encuentran algunas zonas categorizadas como sobredotadas, especialmente en las márgenes del Guadalquivir entre las ciudades de Córdoba y Sevilla. En 2002 la dotación de algunas de estas parcelas es mejor, encontrándose, según datos del Inventario de Regadíos (Consejería de Agricultura y Pesca, 2003), zonas infradotadas sólo en la zona de Guadix y en algunos puntos de las Marismas. La evolución positiva de estas parcelas es una cuestión puntual como se demuestra si tenemos en cuenta la evolución de los balances hídricos.

• Existe una gran diferencia en el volumen de recursos hídricos disponibles según su origen, tanto a nivel global, como para cada uno de los SER (división administrativa para la gestión de los recursos hídricos, definidos en el art. 73,3 del Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica como: “sistema constituido por elementos naturales, obras e instalaciones de infraestructura hidráulica, normas de utilización del agua, derivadas de las características de las demandas, y reglas de explotación que, aprovechando los recursos naturales hidráulicos naturales, permiten establecer los suministros de agua que configuran la oferta de los recursos disponibles”). Los recursos superficiales disponibles han ido incrementándose por las nuevas infraestructuras y el volumen actual es mucho mayor que el de los recursos subterráneos, que se han mantenido más o menos estables. El incremento de los recursos superficiales a partir de ahora será poco probable y el aumento del uso de las aguas subterráneas observado en los últimos años tendrá dos impedimentos:

  • el grado de explotación de muchas masas de agua impide seguir explotándolas y mantener su buen estado ecológico como persigue la DMA. En el Acuerdo del Agua del Guadalquivir se recomienda no aumentar las explotaciones en aquellas masas que superan el 40% en el índice de extracción, en la actualidad 25 de las 58 masas de agua subterránea que existen en la cuenca se encuentran por encima de este porcentaje (el 43,1% de las masas de agua)
  • el incremento en los costes asociados a la energía necesaria para extraerlos puede hacer que no sea rentable. 

En la evolución futura de los recursos disponibles tendrá mucha incidencia la repercusión que tenga en esta zona el cambio climático.
• A pesar de la relevancia de los regadíos en la cuenca, las determinaciones en los planes subregionales son escasas para la multitud de posibilidades de actuación que ofrece esta escala. En todos ellos, se propone la conservación de las zonas con altos valores de productividad, que están relacionadas en su mayoría con terrenos dedicados a cultivos de regadío. La realidad es que la agricultura supone alrededor del 80% del consumo de recursos hídricos, y que el mantenimiento de éste uso debería estar condicionado a la modernización de las infraestructuras. En este sentido, tres Planes subregionales (POTAUG, POTAUS, POT de la Bahía de Cádiz) hacen referencia a la necesidad de inversión y sólo los dos primeros destinan recursos económicos (no demasiados) para este fin. El POTA sí recoge el Programa de Modernización de Regadíos. Préstese atención al decálogo de ideas urbanísticas, propuesto en este trabajo, para la adecuada coordinación y virtuosa afección entre las políticas de planeamiento urbanístico-territorial y planificación hídrica.

• En la primera mitad del siglo XX el regadío se convirtió en un factor muy importante en la fijación de población en el entorno rural, llegando en algunos casos a promover la aparición de nuevos emplazamientos gracias al Plan de Colonización. Con los años esta capacidad ha ido disminuyendo. En la última década aparecen dos tendencias opuestas en las relaciones población-puesta en riego, por un lado en la mayoría de los municipios donde se produce un aumento de la superficie regada se eleva la población mientras que en algunas zonas de regadíos tradicionales la población disminuye por la menor competitividad de sus cultivos como en: Zonas de Guadix, norte de Baza y Zonas de las Marismas.

• El empleo generado por el regadío está disminuyendo, desde 2001 hasta 2007 se ha observado en Andalucía una disminución en 27.000 jornales, pero sigue siendo importante. En la cuenca del Guadalquivir también es relevante la población ocupada en las industrias agroalimentarias, directamente relacionadas con los regadíos, que en 2007 generaban 1.318 puestos de trabajo. En total, la población empleada en el sector agrario dentro de la cuenca del Guadalquivir en 2007 ascendía a 168.000 personas, lo que equivale al 12 % de la población activa (CHG, 2008).

• Las principales implicaciones territoriales del desarrollo infraestructural hidráulico han tenido lugar en el aseguramiento de los abastecimientos urbanos del agua, así como en la extensión de los regadíos y sus relevantes implicaciones socioeconómicas, y ambas con un papel fundamental en la fijación territorial de la población.

• La población de la Cuenca ha seguido una evolución positiva desde finales del siglo XIX, especialmente en la primera mitad del siglo XX en que aumentó en más de 1.400.000 habitantes, y ha adquirido un marcado carácter urbano. A partir de los años 70 comenzó a configurarse un modelo territorial metropolitano en torno a las ciudades de Sevilla y Granada. Estas dinámicas poblacionales han llevado al despoblamiento de la periferia de la Cuenca (Sierra Morena, Sierra de Cazorla…) y al incremento de las presiones en el valle del río principal y el Genil.

• Las infraestructuras hidráulicas del ciclo urbano del agua han tenido, y tienen, un relevante papel en la consolidación de los modelos urbanos y suburbanos actuales, sosteniendo los importantes crecimientos verificados y garantizando, en cuanto a los servicios del agua, una elevada calidad de vida a la población, al haberse completado en general la extensión y funcionamiento de estas redes. Esto se ha constatado con el importante incremento de las dotaciones medias de agua por habitante.

• La demanda urbana de agua ha ido incrementándose a lo largo del siglo XX, especialmente en las últimas décadas (en 1992 la demanda urbana se situaba en 426 hm3/año mientras que en 2007 superaba los 440 hm3) a la vez que aumentaba la población. Sin embargo hay otra razón que ha influido en el incremento de este tipo de demanda en los últimos años, el incremento de la dotación media por habitante, influenciado por la variación del modelo urbanizador (ciudad difusa, riego de jardines), el incremento del turismo, los patrones sociales (menor número de habitantes por familia) y el incremento general de renta y capacidad de consumo.

• Generalmente, las infraestructuras del ciclo urbano del agua han tenido un desarrollo dilatado y dificultoso y, en algunos casos, no completado todavía. En primer lugar se abordará el abastecimiento urbano, con intentos desde la década de los veinte del pasado siglo, para resolverse decididamente entre las décadas de los cincuenta y sesenta. Posteriormente se abordarán las redes de saneamiento con un desfase de casi dos décadas, lo que tendrá lugar desde los setenta y, sobre todo, en los ochenta. Finalmente vendrá a resolverse la depuración de las aguas residuales, cuyo desarrollo ha ido por detrás de las exigencias impuestas por la Directiva europea y que, al ser el último proceso de este ciclo (siempre que no haya una reutilización posterior de los efluentes regenerados), aún está pendiente de completar en algunos casos, existiendo diversas poblaciones que todavía no disponen de un tratamiento adecuado de sus aguas residuales. No obstante, la mayoría de las instalaciones de depuración necesarias están actualmente en estudio, proyecto y/o construcción.

• En el proceso de constitución de las redes infraestructurales del ciclo urbano del agua se han verificado una serie de etapas: Desde la formación de sistemas municipales independientes en cada una de las poblaciones en una primera etapa, pasando por un proceso de extensión de las redes en una etapa intermedia, y las primeras interconexiones a partir del núcleo principal con los secundarios de su entorno, hacia una progresiva complejización de los esquemas de las redes -al incrementarse el número y tipología de las conexiones-, hasta una última etapa de madurez, ligada al crecimiento del negocio del agua y de las grandes compañías de agua y a la privatización de su gestión, en la que se completa el salto de escala territorial, con la formación de grandes anillos metropolitanos de abastecimiento y saneamiento, con depuración unificada, y constituyéndose sistemas integrados de gestión.

• La relación existente entre el planeamiento local y territorial y la gestión del agua es clara, los modelos de desarrollo por los que opte el planeamiento tienen en la oferta de recursos hídricos y en sus características un factor limitante a tener en cuenta. Además, la política hidráulica no puede desarrollarse sin contemplar los posibles escenarios territoriales y es que el modelo de urbanización, la densidad poblacional, la población total y el tipo de actividades económicas a desarrollar determinarán la demanda a la que, en principio, la gestión hidráulica debe responder. Pero, aparte de la cantidad, la atención a la forma y la organización espacial de los crecimientos, resulta fundamental.

• En la cuenca existen numerosos municipios sin figuras de planeamiento municipal adecuadas, ya que de los 537 municipios hay 34 que no cuentan actualmente con ninguna y otros 80 que sólo poseen delimitaciones de suelo urbano. Este elevado número de municipios sin PGOU puede inducir a un desarrollo urbano desequilibrado y a unos cambios de usos del suelo poco adecuados (siendo conscientes de que la mera existencia de un Plan no evita estos problemas pero sí que establece ciertos criterios de control). Sería importante que todos los municipios tuviesen un Plan General de Ordenación basado en el desarrollo urbano racional y en una distribución de usos adecuada a las características físicas del territorio, prestando especial atención a los recursos hídricos disponibles. En tres planes subregionales existentes en la cuenca (POTAUG, POTAUS, POT Bahía de Cádiz) se condiciona el establecimiento de nuevas urbanizaciones a la disponibilidad de recursos hídricos.

• Los balances hídricos por Sistema de Explotación de Recursos son en su mayoría negativos desde 1992, fecha en la que se reúnen los datos para el Plan Hidrológico. En ese año existían SER en los que la demanda del regadío ya superaba el volumen de recursos disponibles. En 2007 la situación había empeorado al haberse superado el límite de los recursos disponibles en 12 de los 14 SER que existen y al encontrarse en 9 SER balances negativos con sólo contabilizar el consumo del regadío.

• Las autoridades responsables de la gestión del agua en España, las Confederaciones Hidrográficas, deben adaptar sus Planes Hidrológicos a las premisas de la Directiva Marco del Agua y del Reglamente de Planificación Hidrológica, por lo que se encuentran en la actualidad en un proceso de transición no carente de multitud de dificultades. Deberán contar para el presente año con un programa de medidas (artículo 11) y un plan de gestión (artículo 13) que deberán ser revisados antes del 2012 y 2015 respectivamente.

• El futuro de la planificación hidrológica pasa por su adaptación a la DMA y al Reglamento de la Planificación Hidrológica aprobado en 2007. Algunos de los retos a los que deberá enfrentarse aparecen a continuación recogidas en fichas donde se incluye una breve descripción del problema, los objetivos a perseguir, los artículos de la DMA y del Reglamento relacionados y una serie de estrategias y criterios a modo orientativo.